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有堤無患?——正視堤防隱藏的「潰堤」風險

9月11日,茨城縣常總市境內的鬼怒川堤防潰堤,導致堤內淹水成災。 圖/路透社
9月11日,茨城縣常總市境內的鬼怒川堤防潰堤,導致堤內淹水成災。 圖/路透社

比起洪水氾濫,潰堤,是對生命財產更為恐怖的威脅。

近日,颱風為東日本帶來的龐大雨量,超出堤防所能承受。根據NHK的最新報導1,九月十一日,茨城縣常總市(Joso)境內的鬼怒川(Kinugawa River)堤防潰堤,破口約140公尺,截至目前為止,仍有十五人失蹤;宮城縣大崎市(Oskai)的澀井川(Shibui River)則有三處堤防潰堤。這次的暴雨,讓六十四條河川大面積氾濫,造成包括鬼怒川和澀井川在內共十四條河川的堤防潰決。

從破口傾瀉而出的河水,力道強大,毫不留情地將許多「擋路」的房舍給沖去。在狂瀾中,人類的生命財產顯得如此渺小、脆弱不堪,景況有如四年半前的311海嘯。慢慢流動的洪水不可怕,但當潰堤給了重力加速度後,洪水才有如海嘯般之恐怖。那麼,潰堤所造成的災難倒底是「自然」還是「人為」?抑或兩者皆是?

傳統水患整治的侷限

傳統的水患整治著重「築堤束水」、強調「排水效率」。但是,「築堤束水+排水效率」這個策略已經捉襟見肘,無法應付愈來愈極端的降雨。大自然,難以捉摸,大雨來時河流從來不會乖乖聽話,愈是要束它,它就給你溢流;要它快點流走,它流走時就順便沖得你家破人亡。

今天,西歐國家在水患治理的策略上,已開始反省「築堤束水」的問題,反其道而行,開始「還地於河」,與其奢求約束洪水,不如給它空間去。我曾經請教一位新加坡掌管水利事務的官員,為何在自然條件上屬於易淹水的新加坡沒有建造任何堤防?他認為是因為新加坡的官員有先見之明,知道堤防問題重重,不但不能解決問題,潰堤時還會造成更大災難。在我眼中,新加坡是比台灣還要強調人定勝天的國家,姑且不論新加坡沒有堤防是否真是「先見之明」,重點是,水利工程界對堤防背後的巨大隱憂是了然的。

空間和流速,是治水傳統中的兩個重點。「築堤束水」是空間議題,目的在將水限制在某個空間;「排水效率」則是流速問題,目的在將水快速排除。著重排水效率,乃是基於「如果水儘速排除,就不會有機會造成淹水」此一假設。正因此假設,所以河道必須水泥化、樹木和植栽必須砍除,讓河道光滑如水管,才能將「摩擦系數」減至最小,以增加流速。

儘管「水流快一點才不會淹水」這邏輯聽起來似乎相當合理,但是,前面提到,慢流的水不可怕,急湍的洪水才是猛獸。洪水流得愈快,愈增加潰堤的可能性;再者,讓水流快一點,或許減少上游淹水的機會,但下游的人可能就倒大霉:當上游的水更快速抵達下游,如果下游河口剛好碰上漲潮,不但當地河道中的水排不出去,還要承受上游急沖下來的水,反而會增加下游的淹水機會。以增加流速來防洪,等於是讓下游來承受上游的風險。但是,讓水流快一點,仍然是現代工程治水的鐵律。

日本茨城縣常總市鬼怒川潰堤,車輛泡在水鄉澤國中。 圖/路透社
日本茨城縣常總市鬼怒川潰堤,車輛泡在水鄉澤國中。 圖/路透社

「快速排水」的治水迷思

今天,即便「築堤束水」已有檢討聲音,「快速排水」仍是治水工程的基本信念,至今不受挑戰:

還地於河可以,但行水區內絕不該有任何阻擋水流、降低流速的「障礙物」。

當大部分的河道遵循這樣的原則來整治,就創造出一個讓水狂飆的系統,就好像可以暢快飆車的道路系統一樣。以排水效率來整治大小河流,就好像把一個地區所有的道路都拓寬、升級成快速道路一樣。雖然道路被拓寬整理之後,車速變快、車流效率提升,但也因此製造出無數車禍。不管是車流還是水流,快速流動的系統其實隱藏著巨大的風險。我們以為,速度會為我們免除災難,但速度的本身卻製造出另一種風險。歐洲已經認清道路系統與車速的問題,許多城市已全面展開道路改造運動,以提升都市交通安全。針對雨水逕流,也就是降雨在不透水鋪面上的水,國內外已經開始檢討傳統仰賴的工程排水系統,並接受新觀念:將雨水逕流滯留、現地處理。那麼,河流的洪水呢?什麼時候,河道的排水效率這件事才會受到檢討?

只要是擋水的堤壩,無論是建造維護一流的堤防,或是豆腐渣工程,都有潰決的可能。潰堤不但是生命財產的巨大的威脅,一旦潰堤,沒有崩壞的堤身反而會阻擋水的排除,只得仰賴抽水機抽除,因此潰堤後積水通常難以消退。

日本堤防的潰決,不免讓我想到八月初蘇迪勒颱風來襲台灣時的這張照片:

照片顯示在環河北路一帶,淡水河的水位比路面還高出許多,幾乎快要超過防洪牆的高度。每一個人對這張照片有不同解讀。許多人會想,「還好有防洪牆不然就慘了,顯示防洪牆的重要」。而我,則是擔心,因為,未來一定會有比這個更大的水,要是防洪牆在大水中倒塌,那真的會是無法想像的巨大災難。有人批評我只會說「堤防未來有可能潰決」有什麼用,只是「唱衰」而已。但是,認清事實、了解風險,是災難防治的第一步,是邁向改變的第一步。我們必須認清:

任何防洪設施(例如,堤防、水壩)都有極限,因此有巨大風險。任何人都不該天真地以為,只要有堤防保護,就再無水患風險。

但許多人又會說,那我們又能怎麼辦?城市已經高度開發,總不能把人都遷走吧?除了仰賴堤防之外哪有什麼其它辦法?!這樣的說法,是基於「城市與洪水不能共存」的假設上,以為「有洪水的地方就不能住人」、或是「一個地方要住人就不能淹水」,這個假設並不正確。

我們應該有健全的國土計劃以及都市規劃,儘量避免開發易淹水的土地,以免除水患風險;但是,這不代表我們必須把目前住在河岸的龐大人口全部遷走,請記得,我們還有「環境設計」(包括建築、地景建築、都市設計)這個工具,可以幫我們改造現有的建成環境,包括建築物、開放空間、基礎設施等,打造「不怕水淹」的環境,與洪水共存。請注意,改造現有建成環境並非「國土規劃」議題,而是「設計」議題。我發現許多人搞不清楚兩者分別,因而將兩者混為一談。

我希望,在長遠的未來,無論是城市或鄉郊,都能夠摒棄堤防,接受洪水,學習與洪水共存,徹底改造我們的城鄉環境,不再需要仰賴治水工程。如此,在每次颱風來臨時,我們就不需戰戰兢兢地祈禱潰堤的情事不要發生。

圖/路透社
圖/路透社

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