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韌性城市不是「不淹水」,而是「不怕水淹」

台灣已經投入鉅額的錢在防洪整治工程上,每個整治工程都訴求會「永久解決水患問題」。...
台灣已經投入鉅額的錢在防洪整治工程上,每個整治工程都訴求會「永久解決水患問題」。但是,台灣有停止淹水嗎? 圖/聯合報系資料照

近日,北台灣降下又急又猛的暴雨,在各地造成嚴重的水災。降雨本是自然現象,但若不幸成災,就是我們該好好討論「韌性城市」的時候了。

探究「韌性」(resilience)這個概念在水患治理中的意義,是過去我博士研究的題目,而博士畢業後的這幾年,我仍持續進行相關研究,也抽空在台灣演講,同時撰文推廣韌性城市的概念。我選擇探索韌性這個題目,出發點是因為看到台灣從城市到鄉下,乃至於世界上其他地方的大大小小河溪,在防洪的大旗下被整得面目全非,生態破壞殆盡,所以忍不住想問:難道河流一定得被如此破壞,才能保障人民的生命財產安全嗎?起源於生態學中的「韌性」概念,給了我答案。

將近十年前開始接觸韌性理論時,台灣還沒有多少人在談,甚至也沒有中文翻譯。這幾年,韌性一詞竟越來越夯,連水利署都開始談韌性了!水利署在行政院的前瞻基礎建設計畫中的水環境建設,就是以韌性為目標,對於長期倡議韌性的研究者而言,看到決策者終於也開始重視這個概念了,我到底應不應該高興?

水患治理強調「韌性」,就不該一味追求「防洪」

許多本來侷限在學術界的概念,一旦流行了,就會出現許多濫用/誤用的情事,很多人只是跟著流行朗朗上口,卻不求甚解。水利署在前瞻基礎建設計畫中,所提出的水環境建設願景是為台灣打造一個「不缺水、不淹水、喝好水」的未來。水利署所理解的韌性包括「不淹水」,然而這就是誤解了韌性的意涵。

要了解「韌性」在水患治理中的意涵,得先了解什麼是韌性。韌性,是指一個系統在變動中透過自我調適而存續的能力,是系統在面臨「變動中」透過調整系統的應變能力。特別強調「在變動中」,因為韌性是面臨「變動」時的一種系統特質(「變動」可以是環境變動,例如地震或氾濫,也可以是社會變動例如戰爭或經濟蕭條),這個概念的基本脈絡就是「如何因應變動」。若變動不存在,就沒有討論韌性的意義。

因為討論韌性的重點是「變動」這個脈絡,因此以韌性為目標的水患治理,重點就不該是防洪(排除任何環境變動),而是避免讓淹水(環境變動)造成災害。防洪設施的設置是讓城市不淹水、不必經歷環境變動,所以防洪設施讓城市在大雨來時,不需要做任何調整,一般市民也不需要有應變能力;防洪,是一個「抵抗」(resistance)的概念,而不是韌性的概念。在水患治理的脈絡下,「抵抗」不是全然不重要,但那跟韌性是兩回事。若要討論「韌性」,就要在「經歷變動」的脈絡下來談,因此我主張,以韌性為本的水患治理,不該是一味防洪。

以抵抗為本的水患治理,講求的是防洪,防止任何淹水情事發生,訴求「不淹水」;以韌性為本的水患治理,講求在淹水中安然無事,也就是「不怕水淹」。在同一場降雨中,一個具備抵抗力和一個具備韌性的城市,可能有同樣的結果,人民的生命財產都無恙,但達成結果的過程卻不同。因此,我認為,不能純以結果論來討論韌性與水患治理的關係,以為任何能夠防止水災的手段,包括傳統的防洪排水工程,都可以視為韌性手段。

以抵抗為本的水患治理,講求的是防洪,訴求「不淹水」;以韌性為本的水患治理,講求在...
以抵抗為本的水患治理,講求的是防洪,訴求「不淹水」;以韌性為本的水患治理,講求在淹水中安然無事,也就是「不怕水淹」。 圖/聯合報系資料照

韌性城市不是「不淹水」,而是「不怕水淹」

韌性這個概念可以用在許多不同種類的變動,一個系統面對淹水的韌性(flood resilience),我認為可以翻譯為「承洪韌性」,可以承納洪水而不受災——這樣的韌性,是在淹水的情況下仍不產生災害、不癱瘓、而且還能正常運作的能力。

今天,許多人仍然堅持防洪非常重要,城市就是不該淹水。的確,在我們的城市尚未有承洪韌性之前,我們不得不設法先抵抗一下洪水,但是,抵抗不但不等於韌性,長期還會削弱承洪韌性。以抵抗/防洪(防止任何淹水情事產生)的手段來避免水災發生,即便短期上非常有效(因為淹水頻率顯著減低),但未來一定會有防洪設施無法抵抗的大水發生,很可能以潰堤或潰壩的形式出現,而長期沒經歷淹水的人們,早已不具災難意識、失去應變能力,於是災難更加嚴重。因此,韌性城市絕非「不淹水」,而是「不怕水淹」的城市。

容我指出,水利署所提出的 「不缺水、不淹水、喝好水」願景,前兩者都是不可能的。在一個充滿高度不確定性的氣候中,「不淹水」尤其不可能,可說是癡人說夢話,是不切實際的目標,也是誤導民眾,同時,也是給水利署以及地方的水利單位找麻煩,是搬一塊巨石,讓民眾未來狠狠砸水利界的腳。

台灣已經投入鉅額的錢在防洪整治工程上,每個整治工程都訴求會「永久解決水患問題」。但是,台灣有停止淹水嗎?看看台北市,我們的首都,其防洪排水系統的設計標準比起世界其他城市絕對不低,但我們看到,6月2日的一場暴雨,仍然有多處地方嚴重淹水。正是因為政府經常亂開「永久解決水患問題」、「再也不會淹水」的支票,長久以來,讓民眾誤以為有了防洪排水系統就不會淹水,若淹了水就絕對是人為問題,所以每次淹水就膝反射地罵政府。於是今天,當有著全台灣最高級防洪排水系統的台北市,許多地方淹水了,就又照例噴口水了。殊不知,今天的暴雨已經超過排水系統的設計標準,當然會淹水。多數民眾不了解,任何防洪排水設施都有其上限,一定會有超過設計標準的降雨或洪水發生。

我們還要繼續不切實際地喊著「不淹水」嗎?在極端氣候的年代,無論水利單位如何努力,我們仍然必須預期更多淹水情事。淹水無法永遠避免,如果水利署選擇繼續欺騙自己、討好民眾,繼續訴求「不淹水」,那麼,以後就只能繼續被民眾噴口水了。

我完完全全同意水利署將「韌性」作為水環境建設的目標,但非常希望水利署將「不淹水」稍微改一下,因為韌性城市是「不怕水淹」的城市 。

韌性城市不是「不淹水」,而是「不怕水淹」。這樣的韌性就是讓城市在淹水的情況下仍不...
韌性城市不是「不淹水」,而是「不怕水淹」。這樣的韌性就是讓城市在淹水的情況下仍不產生災害、不癱瘓、而且還能正常運作的能力。 圖/聯合報系資料照

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