為什麼社子島開發計劃引發質疑？

自從柯文哲市長上任以來，積極推動開發社子島，並已於七月份公開展出「變更臺北市士林社子島地區主要計畫案」與「擬訂臺北市士林社子島地區細部計畫案」（以下兩者簡稱為社子島開發計劃）。計劃案既然已擬出，社子島開發的討論焦點就難免落在規劃相關細節。昨天（八月二十五日），台北市都市計劃委員會對社子島開發計劃進行第二次審議，陳良治委員質疑開發計劃「根本問題還未討論前，就討論細部計劃，好像鬼打牆」，引發了身兼都委會主席的副市長林欽榮的怒氣，說：

你的生命沒有在這案子……不要漫無目的批判，抹煞過去市長公務員的努力……一切心意都是向上的話，我覺得天地皆可容！

很遺憾，主導社子島開發案的林副市長聽不進都委會委員的質疑。然而，除了陳良治之外，也不乏其他委員質疑社子島開發計劃的根本問題，這表示，該計劃的確問題重重。

都委會委員們的質疑絕對不無道理，而且乃絕對必要，因為，社子島開發計畫規模龐大，事關重大，牽涉4,228戶，11,135人，在投入巨額公帑與社會環境成本之前，必須釐清其必要性與正當性。近年來，台灣各地都市計劃爭議不斷，綠地、農地、以及傳統社區聚落因工業或都市開發而被迫消失，然而許多計劃案並未達到原本設定之開發目的，後果輕則製造出大量閒置空間，重則因強制土地徵收而導致家破人亡。輕率不當的土地開發，是對人道與環境的雙重迫害。

要強調，許多專業者對社子島開發案的質疑，並非是反對任何開發，而是反對不當、無必要之大規模開發。社子島居住品質的相關問題的確應儘速解決，但解決方案絕不必然是以推土機剷平一切的開發模式。

在這篇文章中，我不討論社子島開發計劃的種種細節問題，而將焦點拉回其正當性與必要性，討論為何開社子島開發計劃會引發質疑，指出計劃的種種疑義。這些疑義，都已由專業者都市改革組織在公展期間向北市府提出，並於七月二十九日都委會對社子島開發計劃第一次的審議會議中報告。北市府也已回應部分質疑，然而，多是制式敷衍，完全未能釐清疑義，本文也將一並討論。

社子島有高強度開發之必要嗎？

依據國發會對民國103-150（2014-2061）年的推估，至社子島開發計劃年期結束之130（2041）年時，台灣人口總數將由目前約2,350萬減至2,200萬；此外，102年公告之「全國區域計畫」預測台北市人口呈負成長趨勢，推估115（2026）年人口將減至252萬人；同樣地，臺北市政府主計處98年「臺北市人口消長研究」也推測，112（2023）年人口自然增加率以及社會增加率與為負成長。然而，社子島開發計劃卻將為未來居住人口由目前的11,000人提升至32,000人（本為34,000，但在昨日北市府簡報中微幅減少2,000人）。在台灣總體人口以及台北市人口呈現明顯萎縮的負成長趨勢下，計劃中所多出人口將從何而來？

此外，在柯文哲市府團隊著手進行社子島開發計劃之前，社子島臨基隆河對岸的「北投士林科技園區（洲美地區）都市計畫」就已規劃15,000的居住人口及35,000的科技產業就業人口。該開發計畫仍在進行，目前第一期工程進度才進行約6%。在台北市人口萎縮的趨勢之下，同時週邊已有大規模開發案進行、且尚未見成效的情況下，社子島真的有必要高強度開發嗎？未來人口真有可能增長為現有的三倍嗎？

當前，社子島的違建問題的確需要解決，社子島開發計畫所設定的開發總量與開發強度背後的邏輯令人不解。目前計劃所根據的「生態社子島」方案，在今年2月底所舉辦的「社子島開發方向i-voting」中所呈現的平均容積為160%；但是，今年4月底北市府卻逕行宣布提高至220%。在台北市人口遞減，沒有進一步住宅需求的情況下，實在看不到220%開發強度的必要性與正當性。

針對開發強度的質疑，北市府的回應是：「新增住宅區，有助於紓解市區人口壓力及提升環境品質」。換句話說，其邏輯是：社子島高強度開發之目的乃吸引台北市其他人口密集地區的人離開，以利環境品質之提升。然而，以此來合理化社子島高強度開發，完全不具說服力。

提升台北市整體居住環境品質當然重要，但台北市區並非人口過多之貧民窟，環境品質不佳與「人口壓力」絕非直接相關，再加上台北市空屋率高達13.4%（99年調查），環境品質不佳很大原因是水泥叢林中綠地等休閒空間不足。以此而言，北市府的回應乃自打嘴巴，因為，保留社子島原有的綠地（包括農地），對台北市整體環境品質才有助益，開發減少綠地則是有害。台北市的某些老舊社區或許有居住面積過小的問題，但解決方式是住宅更新，而非人口遷出。因此，以「紓解市區人口壓力及提升環境品質」來解釋為何社子島要開強度開發，非常牽強。

安置問題造成居民焦慮

讓在地居民最焦慮的，其實並非規劃的細節問題，而是開發後是否還可以在社子島安居樂業，特別是那些有屋無地、無屋無地相對弱勢居民的安置問題。因個別家戶的社經及分戶的條件不同，在地居民的安置計劃必須建立在完整、全島性的家戶社會經濟調查的基礎上，才能真正落實安置的居住正義。

台灣的區段徵收，常常伴隨非人道的強拆與迫遷，例如，近日行政院長又宣布讓大埔張藥房家原地蓋回，就是一個血淋淋的教訓。對社子島全面的家戶調查，不可不做，且要儘快進行，北市府規劃團隊必須關注弱勢戶在未來規畫下的處境，才能具體回應現住居民的焦慮不安。

社子島開發計劃違背其所宣稱之「成長管理」與「緊密城市」原則

北市府宣稱社子島開發計劃之規劃原則及目標之一為「運用智慧成長管理」，並在空間規劃上，以「緊密城市」為規劃方法。但我必須指出，在台北市人口萎縮、空屋率高的脈絡下，成長管理（growth management）與緊密城市（compact city）這兩個基於西方人口成長脈絡下發展出的規劃概念，根本不適用。社子島開發計劃亂用西方規劃概念，顯見北市府規劃團隊不是不了解「成長管理」與「緊密城市」的內涵，就是忽略台北市的現實脈絡。

退一萬步言，即便我們假設台灣與台北市人口仍然成長，社子島開發計劃是違背其所宣稱之成長管理及緊密城市規劃原則的。首先，成長管理，乃是在區域的尺度與環境容受力概念下，對開發總量與開發範圍進行管制，強調抑制都市蔓延及投機性的土地開發。再者，緊密城市，則是成長管理的空間規劃手段之一，指在都市人口成長、有開發需求的情況下，必須先著眼於都市內部的土地來進行「再開發」（因此與「填入開發」（infill development）這個概念有密切的關係），以增加原有城區之人口密度的方式，來避免開發市區外圍的綠地（包括農地）。若台北市真的面臨人口成長，那麼成長管理的手段應是先開發市區內曾被開發但閒置的空地（例如平面停車場），或是設法利用台北市大量閒置的空屋；最不該做的就是開發現有的綠地。社子島有大量台北市難得未開發的綠地與農地，應優先保留，大規模開發社子島根本是違背成長管理原則與緊密城市的精神；更何況，台北市早已沒有「成長」需要管理。

針對這個質疑，北市府的回應是：

計劃乃依據「台北市綜合發展計劃（民國八十一年）指導，並未違背成長管理原則」；台北市綜合發展計劃提出「應致力於社子島遊憩休閒功能之發揮……配合本區自然生態景觀之風貌，創設親水性之休閒遊憩空間，以滿足市民休閒需求。

如此回應，讓人懷疑北市府規劃團隊不明白何謂「成長管理」，且又自打嘴吧。其實，社子島本身不需開發就已經具備休閒遊憩功能（例如島頭公園、堤上的腳踏車道、以及堤防外的兩個溼地，以及大量的農地）；而且，休閒遊憩並不需要住宅開發來提供。市府又指：「本計劃依循綜合發展計劃為上位指導……將現狀失序失控的開發狀態納入計劃管理」。社子島的確有許多問題需要解決，但失控的絕不是現狀，而是在無正當需求下仍然強勢進行的不理性開發計劃。

針對「成長管理」的爭議，市府作天進一步回應：「社子島發展計劃非屬新訂或擴大都市計劃，且依據本市發展計劃指導，不適用成長管理原則」。如此回應更讓人傻眼：一下宣稱成長管理，一下又說不適用，顯示北市府規劃團隊對成長管理這個概念並無了解。

社子島開發計劃違背民主原則

社子島開發計畫涉及龐大的公共投資，理應設計嚴謹的參與機制，並擴大公民參與，然而，卻欠缺地方參與的民主基礎。雖然北市府自去年六月開始在社子島陸續舉辦了多次的鄰里「說明會」，並於今年二月舉辦「社子島開發方向iVoting」，但我們要強調，目的僅為「說明規劃內容」的會議，並非真正的「地方參與」也非「溝通」，而市府操作iVoting的方式也絕非「住民自決」。

首先，北市府早先逕行規劃並對民眾「說明」的三個方案（運河社子島、生態社子島、咱ㄟ社子島）欠缺民意基礎，並未充分納入在地民眾意願。據我們所知，地政局曾對社子島半數以上的2,400家戶進行問卷調查，其中九個聚落的半數以上家戶都希望就地改建。然而，這樣的多數民意卻未發展成規劃方案（例如，以開發許可制與就地改建模式來提升環境品質，解決社子島問題），也未反應在任何一個上述方案中。

究竟為何「就地改建」未被納入方案？市政府回應是：「就地改建因仍需負擔公共建設且無安置住宅配套措施，故未獲民眾支持」。這樣的回應完全沒有說服力。根據上述地政局的調查，若民意的確傾向就地改建，那麼未獲民眾支持並非「就地改建」，而是「沒有配套措施」！市府也說明，當初「調查民眾開發方式（就地改建）意願時，僅為初步意向徵詢，並未提出相關配套措施」。那麼，正是因為配套措施沒有規劃，所以民眾無從判斷是否支持，而並非不支持。而且，北市府因先針對「就地改建」的方向做規劃後，再來進一步了解民眾支持與否，不該在未提出相關規劃內容之前，就驟下結論。

再者，要求社子島在地居民以iVoting就三個不具民意基礎的方案擇一，不具民主意義，更無法反映當地民意。市府規劃之三個方案彼此之異同，從未見系統性的討論與比較，除了「咱ㄟ社子島」有較明確維持現有紋理的意圖，另兩個方案則完全看不出其中心意義，因其沒有針對問題出發，失去了規劃核心價值，也因此，才會莫名其妙地以「運河」為規劃主軸，或是以難以引起地民眾共鳴的「生態」為名。因為三方案的產生過程太過隨意草率，不要說是在地民眾難以理解，連規劃專業者也難以系統性地評估三者之利弊得失。

在居民不了解三方案的內涵與異同的情況下，且在大量反彈聲浪中，北市府卻堅持於今年二月所舉辦「社子島開發方向iVoting」。結果是，高達六成五的在地居民沒有投票（投票率僅35.16%），且三個方案之一的「生態社子島」僅獲兩成票數，顯示地方對整個規劃過程的不滿以及不信任。但遺憾的是，北市府並未看清現實且自我感覺良好，在iVoting結束後的記者會中，林欽榮副市長說：「i-Voting的結果清楚地呈現了居民的意願」，又說，「其中，針對開發朝向生態方向的比例，已經有達到六成以上的共識」。這可說是睜眼說瞎話，嚴重誤導。

社子島開發計劃不利於高齡化趨勢

台灣邁向高齡化社會已是不爭的事實，而前述國發會的人口推計報告提醒我們：台灣必須正視高齡化的社會與空間議題。社子島長期禁限建成為都市邊陲的結果是，一方面相對台北市其他地區更加高齡化，另一方面卻也維續了傳統社會的社區鄰里感，以及長者參與農作與非正式經濟的活動能力。社子島曾是大台北地區最重要的蔬菜供應地，目前仍有大規模的耕作活動，這不僅有利於延續長輩的活動力，也有利於台北市田園城市的規畫。

換句話說，當前的社子島具備了高齡化社會所需要的「在地安老」（aging in place）及「活力樂齡」（active aging）的空間支持。但社子島開發計劃卻完全未對農業文化地景有所著墨，而且，與農業密切相關的水圳灌溉系統都將被取代；再者，社子島開發計劃將以區段徵收進行，將造成的現有的社會關係與空間支持瓦解，不利於台北市因應高齡社會的挑戰。

社子島開發計劃危害文化資產

正因為長期禁限建，社子島仍保留與市區非常不同之聚落文化，既存的各個聚落，各具備不同且豐富的文化特質。然而，社子島開發計劃只提及保存少量單棟建築物（包括5棟「歷史建築」與兩個「地方信仰中心」），並未考量整體的聚落保存，也未提及無形文化資產，例如與聚落社會密切相關之民俗祭典、以及ICOMOS魁北克宣言所論及之「場所精神」。

社子島各聚落內的宗族及社會組織，以及實質空間路徑與節點，都是維續社子島民俗祭典的重要關鍵，但社子島開發計劃對此卻未有著墨。一旦進行區段徵收大規模開發後，將會抹除社子島的聚落紋理，包括許多獨特的有形、無形文化資產，將是社子島、乃至台北市或是全台灣的重大遺憾。例如，為了興建200年重現期距洪水保護標準的9.65公尺高堤防，很可能必須剷除河岸聚落。又例如，地方的重要祭典「夜弄土地公」，原本有3座與此相關的福德祠和戲台口廣場，以及串聯儀式的聚落路徑及社區組織，如何能在高容積的「專案住宅」內發生或延續？

這些關乎社會／文化永續性及社區營造的議題都不在5處歷史建築保存的範圍，卻是地方居民關心的百年文化傳承，必須將地方民俗祭典視為「無形文化資產」，更審慎透過規劃內容回應。然而，針對文化資產議題，市府回應是：

計劃採分期開發，在地民俗活動多位於第二期拆遷範圍，相關活動仍可延續活動；開發完成後，在地文資跟信仰中心多原地保存，亦可延續在地活動……本府民俗單位將持續專案輔導當地文化傳承及保存。

這樣回應是全然的敷衍，只是拿出其他委外研究報告或以後續輔導方式塘塞，卻未反應在規畫分析圖面及實質內容。

「生態社子島」明顯違背「生態規劃」原則

社子島開發計劃以「生態社子島」為名，卻背離「生態規劃」原則。生態規劃乃是對於「人定勝天」的土地開發模式的反思，強調順應自然，因此最根本的原則就是要先避免開發環境敏感與易受災之土地，不管技術上是否可控制自然。市府工務局指出，社子島80%地區屬土壤「高度液化潛勢區」；再者，其為兩河交匯之沙洲，乃天然低窪易淹水之地。換句話說，社子島正是環境敏感、易受災之地。社子島並非決不能居住，其先民選擇此地居住應是圖其近水之利，只要能夠適應當地環境，對土地的輕度使用並無問題，但絕不宜大規模開發。

然而，面對社子島的先天限制，北市府規劃團隊的理念卻是「土壤液化潛勢區不代表就不可開發」，只要進行「地質改良」；面對易淹水體質，則是以築更高的堤防（9.65公尺）來抗洪，宣稱「全區完成200年防洪頻率標準，免除洪泛潛在威脅」，並稱即使納入氣候變遷衝擊考量，「堤防標高9.65公尺，仍在安全範圍內」。很明顯的，「生態社子島」雖冠上「生態」名號，但實質上是早該被揚棄的「人定勝天」開發模式，絕非生態規劃。

國外許多研究早已顯示，逐年增加的水患損失，多都來自於開發易淹水地區，讓更多人命與財產暴露在水患風險之中。美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）目前正研議，將規定未來聯邦政府的相關建設必須遠離易淹水的洪泛平原。台北市要大肆開發社子島，是反其道而行。工程界也非常清楚，工程有其侷限，仍有可能碰到超出工程可應付之災害。此外，台灣多年來經歷無數次大型災害的經驗清楚告訴我們：老天高深莫測，人從來就沒勝過天。

再者，氣候變遷最重要的特質就是其高度不確定性，不能以過去的數據預測未來。在這樣的情況下，防災最好的方式就是避免開發天然易受災之地。開發天然易受災之社子島，不只是環境破壞問題，以工程控制引入更多人口，等於是將更多生命財產暴露於風險之下。面對未來極端氣候，隨時都有可能出現前所未見的巨大水量，即便興建了9.65公尺高的堤防也無法免除短期風險（200年頻率的洪水，不代表兩百年才會發生一次，而是一年發生該規模洪水的機率是0.5%）；而且，越高的堤防，在潰堤時所造就的災難就越為龐大。一旦超過工程可控制的天災來臨，將會造成嚴重的生命財產損失。 因此，我們呼籲，土地開發不能只考慮短期利益，也應該考量長遠的風險，任何一個以「生態」為名的規劃案，都不該忽略這個道德層面。

但是也必須釐清：即便社子島乃天然易淹水之地，未來仍有遭逢大規模水患的可能，社子島並非如媒體以及計劃書第一頁所述：「每逢颱風必遭水患」。目前，社子島已有依據20年洪水頻率興築之6公尺高的防潮堤，在搭配8處抽水站的作用下，淹水頻率已顯著減低。我們懷疑，社子島被刻意塑造「深受水患之苦」的刻板印象，相當程度乃是作為土地開發的藉口，如此操作極不道德。水患問題本不該以土地開發來解決，反而應避免進一步開發。社子島為天然河川氾濫之處乃是事實，今日社子島因為防潮堤與抽水站已大幅減低淹水頻率也是事實，北市府應就是論事，誠實闡述現有狀況。

此外，社子及關渡平原是台北盆地的綠色心臟，伴隨開發而來的熱島效應，以及隨之引起的環境和社會問題必須被正視。日前有報導，因熱島效應而導致老人自殺率提高，而且，以今年台北盆地破紀錄的高溫，若再加上盆地地形上空的逆溫層溫室效應，勢必加劇空氣污染的濃度、用電能源的負荷、及身體不舒適的感受。北市府在考量任何一個地方的開發時，都應將熱島效應納入考量，避免因開發而增加盆地的熱島效應，更應避免不當開發總量預估而造成的土地及資源浪費，以及不可逆的原有社會、文化、與產業崩解。

最後，呼籲北市府謹慎為之

北市府在社子島議題上雖然積極作為，但因為過於躁進，置計劃的必要性與正當性不顧，急於開發，忽略了公民參與，漠視專業者質疑，並且引發許多社子島在地居民的不安。事情發展至此，令人遺憾。

社子島議題，多年懸而未解，牽涉多方利益與權利。因為社子島議題之複雜，我們認為政府更必須扮演好不同利益與權利的權衡角色，必定不能讓少數人的利益凌駕於多數人權利之上。我們知道，某些地主與投資者希望獲利，但我們更關心弱勢者持續留在社子島安居終老的權利；我們理解，老一輩居民對地方開發繁榮的多年盼望，但我們也要提醒，社子島大規模開發的代價將是造成現有聚落社區的解體，讓年輕一輩的社子島人被迫離開。社子島，不只屬於少數本地地主與外來財團，也屬於有地無屋、無地無屋的居民；社子島的發展，並非一得走上傳統的開發模式，變得跟台北市其他地方一模一樣，也可以走不同的發展方式，以小而美的社區營造方式，改善環境，保存原有的聚落生活，維持獨特的地方面貌。

最後，再次呼籲北市府，面對複雜的社子島發展課題，雖要持續積極承擔，但更須謹慎為之，別讓侵害居住權、破壞環境之憾事再度在台灣發生。