有堤無患？——正視堤防隱藏的「潰堤」風險

廖桂賢 14 Sep, 2015

比起洪水氾濫，潰堤，是對生命財產更為恐怖的威脅。

近日，颱風為東日本帶來的龐大雨量，超出堤防所能承受。根據NHK的最新報導¹，九月十一日，茨城縣常總市（Joso）境內的鬼怒川（Kinugawa River）堤防潰堤，破口約140公尺，截至目前為止，仍有十五人失蹤；宮城縣大崎市（Oskai）的澀井川（Shibui River）則有三處堤防潰堤。這次的暴雨，讓六十四條河川大面積氾濫，造成包括鬼怒川和澀井川在內共十四條河川的堤防潰決。

從破口傾瀉而出的河水，力道強大，毫不留情地將許多「擋路」的房舍給沖去。在狂瀾中，人類的生命財產顯得如此渺小、脆弱不堪，景況有如四年半前的311海嘯。慢慢流動的洪水不可怕，但當潰堤給了重力加速度後，洪水才有如海嘯般之恐怖。那麼，潰堤所造成的災難倒底是「自然」還是「人為」？抑或兩者皆是？

傳統水患整治的侷限

傳統的水患整治著重「築堤束水」、強調「排水效率」。但是，「築堤束水+排水效率」這個策略已經捉襟見肘，無法應付愈來愈極端的降雨。大自然，難以捉摸，大雨來時河流從來不會乖乖聽話，愈是要束它，它就給你溢流；要它快點流走，它流走時就順便沖得你家破人亡。

今天，西歐國家在水患治理的策略上，已開始反省「築堤束水」的問題，反其道而行，開始「還地於河」，與其奢求約束洪水，不如給它空間去。我曾經請教一位新加坡掌管水利事務的官員，為何在自然條件上屬於易淹水的新加坡沒有建造任何堤防？他認為是因為新加坡的官員有先見之明，知道堤防問題重重，不但不能解決問題，潰堤時還會造成更大災難。在我眼中，新加坡是比台灣還要強調人定勝天的國家，姑且不論新加坡沒有堤防是否真是「先見之明」，重點是，水利工程界對堤防背後的巨大隱憂是了然的。

空間和流速，是治水傳統中的兩個重點。「築堤束水」是空間議題，目的在將水限制在某個空間；「排水效率」則是流速問題，目的在將水快速排除。著重排水效率，乃是基於「如果水儘速排除，就不會有機會造成淹水」此一假設。正因此假設，所以河道必須水泥化、樹木和植栽必須砍除，讓河道光滑如水管，才能將「摩擦系數」減至最小，以增加流速。

儘管「水流快一點才不會淹水」這邏輯聽起來似乎相當合理，但是，前面提到，慢流的水不可怕，急湍的洪水才是猛獸。洪水流得愈快，愈增加潰堤的可能性；再者，讓水流快一點，或許減少上游淹水的機會，但下游的人可能就倒大霉：當上游的水更快速抵達下游，如果下游河口剛好碰上漲潮，不但當地河道中的水排不出去，還要承受上游急沖下來的水，反而會增加下游的淹水機會。以增加流速來防洪，等於是讓下游來承受上游的風險。但是，讓水流快一點，仍然是現代工程治水的鐵律。

「快速排水」的治水迷思

今天，即便「築堤束水」已有檢討聲音，「快速排水」仍是治水工程的基本信念，至今不受挑戰：

還地於河可以，但行水區內絕不該有任何阻擋水流、降低流速的「障礙物」。

當大部分的河道遵循這樣的原則來整治，就創造出一個讓水狂飆的系統，就好像可以暢快飆車的道路系統一樣。以排水效率來整治大小河流，就好像把一個地區所有的道路都拓寬、升級成快速道路一樣。雖然道路被拓寬整理之後，車速變快、車流效率提升，但也因此製造出無數車禍。不管是車流還是水流，快速流動的系統其實隱藏著巨大的風險。我們以為，速度會為我們免除災難，但速度的本身卻製造出另一種風險。歐洲已經認清道路系統與車速的問題，許多城市已全面展開道路改造運動，以提升都市交通安全。針對雨水逕流，也就是降雨在不透水鋪面上的水，國內外已經開始檢討傳統仰賴的工程排水系統，並接受新觀念：將雨水逕流滯留、現地處理。那麼，河流的洪水呢？什麼時候，河道的排水效率這件事才會受到檢討？

只要是擋水的堤壩，無論是建造維護一流的堤防，或是豆腐渣工程，都有潰決的可能。潰堤不但是生命財產的巨大的威脅，一旦潰堤，沒有崩壞的堤身反而會阻擋水的排除，只得仰賴抽水機抽除，因此潰堤後積水通常難以消退。

日本堤防的潰決，不免讓我想到八月初蘇迪勒颱風來襲台灣時的這張照片：

照片顯示在環河北路一帶，淡水河的水位比路面還高出許多，幾乎快要超過防洪牆的高度。每一個人對這張照片有不同解讀。許多人會想，「還好有防洪牆不然就慘了，顯示防洪牆的重要」。而我，則是擔心，因為，未來一定會有比這個更大的水，要是防洪牆在大水中倒塌，那真的會是無法想像的巨大災難。有人批評我只會說「堤防未來有可能潰決」有什麼用，只是「唱衰」而已。但是，認清事實、了解風險，是災難防治的第一步，是邁向改變的第一步。我們必須認清：

任何防洪設施（例如，堤防、水壩）都有極限，因此有巨大風險。任何人都不該天真地以為，只要有堤防保護，就再無水患風險。

但許多人又會說，那我們又能怎麼辦？城市已經高度開發，總不能把人都遷走吧？除了仰賴堤防之外哪有什麼其它辦法？！這樣的說法，是基於「城市與洪水不能共存」的假設上，以為「有洪水的地方就不能住人」、或是「一個地方要住人就不能淹水」，這個假設並不正確。

我們應該有健全的國土計劃以及都市規劃，儘量避免開發易淹水的土地，以免除水患風險；但是，這不代表我們必須把目前住在河岸的龐大人口全部遷走，請記得，我們還有「環境設計」（包括建築、地景建築、都市設計）這個工具，可以幫我們改造現有的建成環境，包括建築物、開放空間、基礎設施等，打造「不怕水淹」的環境，與洪水共存。請注意，改造現有建成環境並非「國土規劃」議題，而是「設計」議題。我發現許多人搞不清楚兩者分別，因而將兩者混為一談。

我希望，在長遠的未來，無論是城市或鄉郊，都能夠摒棄堤防，接受洪水，學習與洪水共存，徹底改造我們的城鄉環境，不再需要仰賴治水工程。如此，在每次颱風來臨時，我們就不需戰戰兢兢地祈禱潰堤的情事不要發生。