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比大學生報告粗糙的8824億元前瞻計畫

行政院會日前通過前瞻基礎建設計畫與特別條例草案,行政院長林全(左)率閣員舉行記者...
行政院會日前通過前瞻基礎建設計畫與特別條例草案,行政院長林全(左)率閣員舉行記者會,說明前瞻基礎建設計畫的內容。 圖/聯合報系資料照

公共政策的制定,不可能讓所有人滿意,也不可能完全預測未來。

公共政策,就像運動比賽的投籃揮棒一樣,有時成功有時落空。有「不合理出手」的歪打正著,有「合理出手」的人算不如天算。

一項公共政策的好壞,往往只能蓋棺論定。事前的評估做得再確實,都有失手的機會。

公民社會所能做的,所能監督政府的,是養成一套政策思辨文化,避免邏輯思考上的偏誤,讓輿論形成與公共溝通的品質能夠提升。這樣,未必每個政策都能盡如人意(這本來就不可能),但可以提升計劃成功率與整體政策品質。

《前瞻基礎建設計畫》(下簡稱「前瞻計畫」)為例,不管是政府的態度,或是一些民間常見的正反意見,都不利於政策思辨文化的發展。

政府:矛盾包裹與急功搶關

每項政策的評估,必然涉及到事實的釐清、方向的確立、需求的確認、手段的有效與利弊的評估。每項政策拆開來看,都可以有資訊龐大的討論過程。

為了聚焦與簡化決策,我們可以把許多細項政策,包裹成一個整體的計畫。但是,必須要避免計畫之間的「不相干」與「矛盾」。

舉例來說,如果政府做了一個「人權進步計畫」,包裹了:廢除死刑、安樂死合法化、同性婚姻合法化、吸毒除罪化......我們姑且不論各位對個別議題的支持或反對,光這個「包裹的做法」本身,就不利於討論。

其中有些議題你支持,有些你反對,有些不夠瞭解,採取保留態度。這種像是百貨公司週年慶的「福袋」作法,把關連薄弱的議題打包在一起,該買還是不買?要怎麼討論起?

在開列8,824億元特別預算的「前瞻計畫」中,以佔經費一半的軌道建設為例,有些理路就是矛盾的。

例如,鐵路地下化,有利於將被地面軌道切開的都市紋理縫合,讓鐵軌不再像河流一樣,把街區切成兩塊。但是施建輕軌,卻是把都市紋理切開,在原本暢通的公路上增加了許多平交道。兩者思維截然不同,如何在同一個「軌道建設」的包裹下做整體討論?

另一方面,8,824億的計畫,裡頭包括了軌道建設、水環境建設、綠能建設、數位建設、城鄉建設。這麼龐大複雜的方案,要讓民眾了解損益評估,難道不需要公共溝通的時間?至少應該花費一年公共討論的議題,如今卻急於搶關,是壓縮公民的判斷時間,不利於民主政治的落實。

一般人買房買車,姑且還要花上數月甚至數年評估思考,如今政府花 8,824億元的納稅錢,難道不需要充分討論?兩週六場公聽會,足夠嗎?

圖為高雄輕軌。 圖/聯合報系資料照
圖為高雄輕軌。 圖/聯合報系資料照

民間:例證思考的論證效果有限

在「前瞻計畫」的討論中,很常看到支持民眾的一種說法:「過去蓋高速公路、高鐵的時候,多數民眾/在野黨也反對,最後來看成效還是好的。」

這種說法,論證效力頂多到:「有時候」民眾/在野黨反對的政策,執行下去會有好結果。並無法證明「每個」被反對的政策,都是對的。

不然,所有的政策,都可以用這個萬用理由來背書,把反對者打成「當年反對蓋高速公路的人」就好,不必討論政策實際上的利弊得失。

一樣的道理,反對方也可以舉出過去一些「蚊子館」,恆春機場、興達港、東石港......但就算舉出一百個例子,也只能說明:「有時候」政府評估會失準,蓋出效益低落的公共建設。而無法論證這次討論的政策,會不會成為蚊子館。

舉一些對己方立場有利的例子,只能是增強政策說服效果的佐證,不應該成為支持己方立場的論證主幹。

竹山鎮地方產業交流中心淪為蚊子館。圖攝於2015年。 圖/聯合報系資料照
竹山鎮地方產業交流中心淪為蚊子館。圖攝於2015年。 圖/聯合報系資料照

政黨情結無助於公共討論

政策討論太過複雜,有些民眾尋求簡化的結果,就是回歸到政黨傾向。

支持綠營執政的,就說這些批評都是藍營扯後腿。支持藍營的,就說這是譁眾取寵地方利益分贓。這些說法有沒有道理,不應該從「誰在執政」或是「誰提出批評」來做主要考量,而是要回到議題本身來探討。

公民不是球迷,球迷支持喜愛的球隊,不需要甚麼理由。公民支持喜愛的政黨,卻必須建立在對其政策計畫的認同上。

舉「前瞻計畫」中的「輕軌建設」為例,我們一定可以舉出很多城市實施輕軌成功的案例,不過台灣施作輕軌的地方,是否符合這些條件?

我們也可以舉出很多沒有輕軌,也順利運轉的城市案例......但這與台灣的情況是否相同?

我們採取怎樣的「判準」,才是重點。例如,上班族繳房租/房貸,多少才是合理?有人說是月收入的三分之一,有人說四分之一,有的說要看房市景氣的預測,那用甚麼判準來評估房市景氣?

從一個判準,會延伸出一個又一個的判準,當我們考量的標準越多、越縝密,就愈能避免失誤的判斷。個人投資理財如此,國家公共決策亦然。

採用政黨立場直接做出結論,是粗糙又反智的思考模式。輕軌沒有必然的對錯,要看「用甚麼判準」以及「蓋輕軌的地方有沒有符合判準」。

要談交通舒緩,至少要看人口數、人口成長速度、人口密度、其他公共運輸(例如公車)是否不堪負荷......

要談促進經濟,至少可以參考其他相近的、可類比的成功/失敗案例,成敗的關鍵要素有哪些?是否真的能夠促進觀光?觀光對於在地的就業機會與薪資提升有多少幫助?

這些判準、事證、思考過程,如果要一一詳列,一項政策再怎麼簡化,都可能會有數千到上萬字的資訊量。

要簡化資訊處理,變成政治情感動員的二分,決策的失誤率就會提高,也會壓縮不同意見者的理性對話空間。

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

政策計畫不是廣告行銷

一個合理的、縝密的、有誠意的政策方案,不是只有畫大餅的廣告行銷用語,至少要明確的指出:

  1. 支撐這項政策的判準有哪些?
  2. 這項政策的風險跟弊害是甚麼?
  3. 為何這項政策可以避開這些風險與弊害,達成正面效益?

消費者在廣告中,不必看到購買產品的判準,只要「感覺對了」、「聽起來好像很棒」,就可以是購買的理由。

廣告不用主動暴露缺點,頂多只是不能捏造事實或過度誇大優點。

廣告也不必要告訴你為甚麼「利大於弊」,因為「利」只需要「感覺」,「弊」根本沒提。

但是,企業廣告是商業行為,政策計畫是公共政治。企業只需要合法經營誠實納稅,不需要為消費者的購買行為負上全責;政府卻應該要站在全民立場,將正反意見、折衷方案、各項方案選擇納入,而不是只有簡陋的說帖。

乍看之下,這個《前瞻基礎建設計畫》有370頁,好像資訊齊全。但細細看去,包裹了數十項的政策,每項政策的說明只有一兩頁。

計畫書中原文(p.363頁)提到:「本計畫自106至113年計8年,預期透過乘數效果,可提升未來各年的國內生產毛額(GDP)規模,累計可提高實質GDP規模9,759億元。」 就是這麼簡單幾句話,對於推導方法,採用的模型或是數據基礎完全沒提到。

不僅如此,裡頭的「每年增加四、五萬個工作機會」、「帶動公民營企業投資共17,777.3億元」,也就是這麼簡陋的一句。

這個計畫的「結果」好壞,我們還不確定。但從決策「過程」來看,包裹討論,壓縮時程,判準模糊,報喜不報憂......很明顯是個粗糙的說帖,不及格的決策過程。

8,824億元的前瞻計畫,人們買台車都沒這麼草率。如果這是大學生的期中報告,應該有很大的機會被當掉。

圖/聯合報系
圖/聯合報系

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