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「我抽長壽,換你長壽。」——菸稅供長照的政治說服怠惰

最近民進黨政府提出「漲菸稅,供長照」政策,是民主機制的怠惰失序? 圖/路透社
最近民進黨政府提出「漲菸稅,供長照」政策,是民主機制的怠惰失序? 圖/路透社

可能是看我有抽煙又唸過法律吧,前陣子朋友問我,要不要寫篇評論,談最近政府「漲菸稅,供長照」的事情。我下意識就是拒絕:這太無聊,也太難搞。

為甚麼無聊?因為民眾根本不關心「漲菸稅,供長照」到底有沒有違憲,所謂的憲法,對大部分人來說,根本不關他的事。

更別提要談稅法,要先搞懂一大堆專有名詞:特別公課、指定用途稅、專款專用、普通稅、統籌分配……如果要展露權威,還可能加些外文:earmarked tax、sonderabgaben……看了頭就痛,就算是國考生,大概考完也準備遺忘了。

對很多人來說,這個議題就只是:

抽煙壞壞,長照棒棒。沒了。

講更多,就給自己找麻煩:你是不是拿了菸商的錢?(抱歉沒有。)你是不是自己抽煙才怕漲價?(我一個月也不是沒辦法多出幾百塊。)

但我還是來寫了。不過不是基於憲法的理由——雖然要說違憲,是說得通的。

但說是合憲,其實也說得通。特別是公課用在公課義務人以外的情況,只要說明「菸」跟「長照」的因果關係,例如抽煙所導致的疾病,可能在日後耗費更多(跟不抽煙的人比)的長照資源;而此時就算「不抽煙的人」也能享用「菸稅換來的長照」,但這種利益交疊的狀況,是否影響公課義務人的密切利益地位,屬立法者之自由形成空間並得依行政專業判斷……(白話:我大法官幫雙方都推論了一下,剩下不關我的事。)

顯然,宣布違憲的風險很小……至少,是在民進黨可以接受的風險範圍之內。

因此我在此主張的是基於政治說服的理由——只要我們開始接受民進黨挑輕鬆的路走,就會造成民主機制的怠惰失序。

抱歉,我跳太快了,大家可能跟不上(你不是要談菸嗎?頂多扯到菸友的人權,跟民主有甚麼關係?)我得要從頭開始說起。

調升菸捐或菸稅不只扯到菸友的人權,跟民主也有關係? 攝影/記者吳家宇
調升菸捐或菸稅不只扯到菸友的人權,跟民主也有關係? 攝影/記者吳家宇

政治說服的理想狀態

這裡說的政治,沒有任何負面意涵,單純是指以公權力進行大大小小群體利益的分配。

生活中幾乎所有的事情都跟政治有關,我們如果關心自己的權益,就應該要關心政治。

執政黨在推行政策時,不管立意再良善,必然面對各式各樣的阻力及利益團體。一件對眾人有利的政策,就算幾乎看不到受害者,最低限度,也要花錢。而只要涉及到國庫的錢,就有財政分配的問題。該花多少、該花在哪裡、誰拿到的多誰拿到的少,都會產生一連串的阻力。

長照政策,好像不會有誰受損,政府幫忙分擔照顧老人的責任,應該是皆大歡喜。但是,

這個政策要花錢。

那麼,錢從哪裡來呢?跟任何一個群體收錢,都會遇到反彈。提高房地稅,有房的人會不高興;提高關稅,進出口業者跟消費者會傷心;提高營業稅,整個商業市場都會不爽……不管怎麼做,都會有人不開心,所以,說服大部分民眾,讓大家接受這種負面情緒,接受些微的損失可以帶來更長遠的幸福,是政府的工作。

比較高段的說服,是跟大部分人收錢,卻讓大部分人都能接受。比較低段的說服,是跟少部份人收錢,少部份人就算不接受,多數人因為與己無關,也不理不睬。

不入流的說服,是不說服,甚至把被收錢的少部份人,當成是壞人,繳錢是對社會的贖罪。

當政府逐漸喪失了政治說服的能力,從高段往不入流沉淪,社會的改革進步就極度困難。我們沒辦法靠少部份人的付出犧牲,支撐起整個台灣的運作,非得要靠所有人一起努力才行。但是,政府如果無法讓大部分人付出,施政就很有限,改革就很有限,進步就很有限。

拿吸煙者開刀,是抄捷徑的政治說服作法。這必然有效,因為吸煙者的社會觀感並不好。但是,吸煙者這種社會觀感欠佳的群體,就像是存放在家裡的小豬撲滿,數量有限,金額有限,當民進黨一上台就想要把撲滿砸了,就很難想像未來還能進行多高明的政治說服、開拓出多少財源。

抄捷徑,圖輕鬆,是一個政黨最大的隱憂。這個問題,可能比憲法/菸權問題更嚴重。

長照政策立意良善,但錢從哪裡來?拿吸煙者開刀,是抄捷徑的政治說服作法。 圖/聯合...
長照政策立意良善,但錢從哪裡來?拿吸煙者開刀,是抄捷徑的政治說服作法。 圖/聯合報系資料庫

特別公課與專款專用

如果我們持續以政治說服的角度,來理解稅法中的特別公課,感受就會很不一樣。

一般來說,收稅的對象是不特定人,稅金運用的對象也是不特定人,這種國家財政運作的方式,有許多好處,例如:有些人繳不起稅但需要救助(例如弱勢族群);而有些時候,我們很難界定誰是特別該付錢的人(例如蓋鐵路、學校、消防局)。

在一般原則之下,國家的資金運用比較有彈性,可以在價值判斷後把錢送到需要的地方,至於這些地方是不是繳稅大戶,則不必太計較。

但是,一般稅收面對的是廣大的群體,加稅會遇到普遍性的阻力,為了在政治上解決說服困難的問題,採行特別公課舒緩財政壓力,是個常見的作法。

不管是菸捐還是最近要漲的菸稅,雖然有職權機關和執行細節上的差異,但本質上,都是有指定用途,必須專款專用的。

這種專款專用的錢,不管稱作「特別公課」還是「指定用途稅」,其實是民主法治的特產。對集權專制國家來說,稅也好,捐也好,規費也好,名目根本不重要,用在哪裡也不重要,只要他有軍隊,有警察,要你繳錢你就得繳——合法的黑道拿槍跟你收保護費,你跟他談法律?

但是民主國家不能這樣搞。要收稅,得要人民同意。人民不想多繳錢,政府就得想辦法,大部分人不想給錢,那我就跟少部份人收錢。

少部份人不管繳得辛不辛苦,都是少數人的事,不至於直接影響政府的公信力,但是,要少部份人去承接所有人的花費需求,是不公平的,所以為了避免政府老是拿少部份人開刀、跟少部份人收錢,就得要專款專用,用回少部份人身上。(有個例外:當少部份人是特別有錢的人,租稅負擔能力比較強,這時就算沒有專款專用,合理性也比較高,只是可能會有資金外流、有錢人跑走的問題,在此不岔題討論。)

菸捐/稅上漲只要能確確實實用在菸害防治上,使用者付費稅捐上漲又有何妨? 圖/路透...
菸捐/稅上漲只要能確確實實用在菸害防治上,使用者付費稅捐上漲又有何妨? 圖/路透社

弔詭的事情來了,如果跟少部份人收錢,只能「完全用回」少部份人身上,那麼政府根本沒辦法靠這招解決普遍性的財政缺口,於是得要試著「踩線」。

以菸捐為例,其中一半的稅收用在健保安全準備金上,就是試著踩線。雖然吸煙導致的疾病風險,確實可能增加健保支出,但是,也有許多健保支出跟菸害無關,而菸捐一部分拿來補貼吸煙者的健保費(使用者付費,聽來很合理),另一部份則用在與菸害無關的疾病上(腳超出界外的部份),這也引發了法律及菸權爭議。

而如今民進黨為了兌現長照政策的承諾,調漲菸稅,更是大腳一伸,把線採得更外面。

但長照跟吸煙族群有甚麼關係?以統計數據來看,吸煙人口壽命更短,用到長照的機率照理來說更低;若勉強要扯上關係,大概是菸害相關疾病,導致受害者(吸煙或吸二手煙)晚年需要更多的長照資源。不過這個論點還沒有嚴謹的科學論證支持(如果政府看到我這篇,大概會請官員趕快弄一份出來。)

別誤會,我完全支持菸捐/稅上漲,只要確確實實用在菸害防治上、使用者付費(包括外部成本的負擔),稅捐上漲又有何妨?

同樣的我也支持推動長照,但我希望民進黨政府可以「直球對決」,挑戰難度更高,也更該做的稅制改革及政治說服,而不是挑軟柿子吃。

當菸稅被用在關聯性薄弱的長照上,有種非常荒謬的狀況就會發生(抱歉,接下來要講的話太好笑了,我得抽根煙平復一下。)那就是:吸煙者對菸害防治以外的政策做出稅捐貢獻,因此產生某種道德正當性,反而阻礙了政府減少吸煙的政策目標。

甚麼意思?以後我可以大方的說:

「抽煙救長照。我抽長壽,換你長壽。」

吸煙者的社會觀感並不好,但是把吸煙族群當作小豬撲滿,數量有限、金額有限,當民進黨...
吸煙者的社會觀感並不好,但是把吸煙族群當作小豬撲滿,數量有限、金額有限,當民進黨一上台就想要把撲滿砸了,很難想像未來還能開拓出多少財源。 攝影/記者陳柏亨

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