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「漸進轉型」的減碳政策?幾個台灣適用的氣候治理工具

台灣未來《溫室氣體減量及管理法》修法時,應以「漸進式轉型」的方法,落實轉型期程目標。 圖/路透社
台灣未來《溫室氣體減量及管理法》修法時,應以「漸進式轉型」的方法,落實轉型期程目標。 圖/路透社

台灣的氣候治理的方向以及系統性轉型的願景,各界已有很多討論。本文僅簡短介紹幾個氣候治理工具,希望能拋磚引玉,督促民間與政府加速減碳進程,加速電網投資發展「減碳經濟」,以及增加地方的減碳政策責任。這些思考,在未來《溫室氣體減量及管理法》(簡稱《溫管法》)修法時,也能夠適當地融入制度設計,用有步驟、有計畫的「漸進式轉型」的方法,落實轉型期程目標。

碳排放計算:有效碳治理的基礎

在進入這些工具前,首先要強調,分析一個國家的碳排放組成,除了常見以產業別碳排做區分以外,國際研究也以碳排放的發生流,將碳排放的計算放發分成三種不同的組合,包含:

  1. 總體碳排放:輸入品碳排、在地碳排、輸出品碳排的總和
  2. 消費面(CBEI)碳排放:輸入品碳排、在地碳排的總和
  3. 生產面(SBEI)碳排放:在地碳排、輸出品碳排的總和

這三種計算的方式,會讓碳排的計算結果出現巨大差異,比如原本想討論在地碳排,卻因為輸出國的特性,導致兩種類別被放在一起討論時造成溝通上的誤會。因此在討論碳排放計算時,必須先釐清是哪一個發生流段的碳排放,或是哪一種組合,把這三種類別,根據產業別與地域別分開來計算才有意義。

例如奧勒岡州的尤金市屬於消費城市,雖然在地碳排減量成效尚可,但市政府推估,進入到城市內的消費面碳排非常高。相反的,台灣是一個生產型城市或生產型國家,輸出品碳排會影響總體碳排放的改善進程。從這一點可以得知,在面對減碳工作時,將輸入品、在地碳排、與輸出品分別考量,才能針對不同部門以及不同產銷流的產品,針對性地進行減碳製程與改善策略。

工業碳排治理的挑戰

我國溫室氣體排放趨勢所顯示,屬於總生產面碳排放的計算方法,也因此台灣缺乏詳細的輸入品碳排放統計。就生產面而言,台灣的碳排放密集度逐年下降,目前為2001年高峰的三分之二。台灣的碳排放從比例來看,電力、運輸和營造,都還有相當大的減碳空間。台灣是高度進出口的貿易國,而其中電子業產品的碳密度和鋼鐵產品的鑲嵌碳排,更是遠超過其他產業。除了企業社會責任、節能成本因素,先進工業國的貿易政策,使得未來企業要將碳排放的成本內部化。

談到工業減碳,大眾普遍擔心其對生產成本提高,以及對經濟衝擊的影響,這些對轉型的猶豫或不確定感是需要被理解的,過程中成本增加的考量也是事實。但如果拉長時間軸來看,許多國內外的服務業與電子業大廠都自主承諾,十到二十年內達成100%的再生能源使用(RE100),這將顯著影響企業大廠對於採購及供應鏈的選擇。因此許多國內廠商未來為了符合採購標準,必須針對供應RE100企業的產品,進行碳審計與使用綠電。

以電為主要能源的企業,可以透過購買憑證、儲能、與綠店設施,較容易達成低碳排的製程轉型。但像石化、鋼鐵、及水泥等能源密集產業對熱能需求非常高,能源成本將近其產品成本之一半以上。工業局應該參照國內技術以及國際技術報告,針對能源密集的相關產業建議導入能源稅、減碳補助與製程改進,以達成零碳排的目標,並從過去工業部門排放減量以及行動方案的經驗中,進一步推廣與商業化新興減碳技術。

能源密集工業中,以石化、鋼鐵、金屬等產業對於減碳措施反彈比較大。但在國際減碳協議大環境下,碳成本的增加是全球能源密集產業都遇到的問題。除了少數不遵守議定書的國家,先進工業國外銷產品也面臨相同的成本壓力。若政府與企業缺乏對綠色供應鏈走勢的理解與應變能力,台灣的外銷與代工經濟優勢可能會逐漸被取代。

如何在穩定獲利及品質的前提下,讓外銷產業順利且有效地減碳,甚至提早佈局低碳製程的外銷,是掌握未來製造業上游的商機。這必須透過政府制定的碳排放總量管制、碳交易、碳稅等法規,以及財務優惠,來刺激製程轉型。

未來碳稅收與部分碳交易的規費一定比例應立法設立「能源轉型基金」,集中用於減碳製成研發商業化、補助減碳措施的融資、條件式可減免貸款、策略性國內外技術併購、以及條件式淘汰與更新補貼。比利時政府、英國的工業能源轉型基金和國家基礎建設銀行,都有類似的機制補助減碳措施的推動。

以電為主要能源的企業,可以透過購買憑證、儲能、與綠店設施,較容易達成低碳排的製程轉型。 圖/法新社
以電為主要能源的企業,可以透過購買憑證、儲能、與綠店設施,較容易達成低碳排的製程轉型。 圖/法新社

高韌低碳電網已是先進國主流

電業加速非電廠投資已是先進國主流,美國能源部建議應該將專注電源開發的「整合資源規劃」(integrated resource planning),以及專注應變及管理的「非電廠投資」(Non-wires Alternatives),均納入電網的供需規劃中。

城市或國家所在的先天地理條件,對於可再生能源比例標準有決定性的影響。奧勒岡州的大波特蘭都會區,是由波特蘭電力公司(Portland General Electric)使用哥倫比亞河峽谷裡的水力電廠和公私營的風力電廠供應電力。此外也會在特定時段,透過美國西部電網購買其他州過剩的南方太陽能。

由於該公司有完整的數位綠電憑證制度、投資能源儲存、與智慧電表安裝計畫,25%的客戶使用全再生能源,到了2022年時,有50%的客戶可以使用全再生能源。該公司也是美國使用全再生能源客戶比例最高的電力公司。這樣的條件,讓都會區內的米爾瓦基市(City of Milwake)和波特蘭市提出非常有野心的目標,即在2030-2035年達成電力碳中和,2035建築碳中和,以及2045-2050全市的碳排零中和。

台灣未來應使用「能源轉型基金」,用於研發獎勵以及技術採購。政策上應有計畫扶植殘載調度的儲能技術及快速反應機組之商業應用,增進電網穩定性。最重要的是,在生產端與消費端都要有調適能力,從現行以大型發電廠為主的電力規劃的「基載—尖載結構」,漸進式地轉移到以低碳目標及電網韌性,來思考未來的電網型態。

為了加速電網減碳,住宅部門也必須從單純的節能,轉向更主動的生產與調度責任。未來都市計畫法規應強制新住屋依照土地面積一定比例納入發電或儲能設施。另外,既有住房及屋頂應該於十年至二十年的轉型期內,補設發電或儲能設施。讓人民共同承擔責任,同時也能享受能源轉型帶來的利益。

政府也應該將日照權的概念納入正式的法規,或者利用我國的不動產役權的概念加以延伸使用,可保障屋頂日照權的租用、登記、與交易。這部分可以參考奧勒岡法典第215章第44條第227章190條屋頂日照權規劃、第105章第880條不動產日照權等規定。

未來在消峰填谷的調度中,會有大量的短周期較儲能需求。因應儲能與調度的需求,台電近期有進行儲能設備採購,未來應該跟隨綠電增加的速度,加緊腳步廣泛建置除能設施,並且扶植國內研究與廠商,以及利用國家資源進行技術採購與推廣。

中油轉型變身「氣候巨人」的秘密武器

長週期的燃料儲能也是將來要面對的問題。除了用電池調度,另一個很重要的儲能方法即是透過再生性綠色燃料,包含「綠氫」與「綠甲烷」。所謂的「綠氫」即是經由電解生成的再生性氫能,而「綠甲烷」則是經由綠氫與二氧化碳經過高溫高壓反應所製成的再生性燃氣。兩種燃料各有優缺點:綠甲烷可以直接使用現有的天然氣設施,但其製造過程耗費較多能源。

綠氫的製程比較短、耗費較少的能源,但能量密度與傳輸的特性,需要對現有的天然氣基礎建設進行部分修改才能嫁接使用。針對氫能的普遍化與應用,美國能源部西門子都有相關的可行性評估與時程,英國公司Protium也聲稱在2030年建制1GW的綠氫生產量能的設施。

再生性綠色燃料的應用有諸多優點,第一是有長期儲能的特性,當台灣電網達到低碳操作時,能夠使用混和渦輪火力發電機組,或是燃料電池增進殘載調度的彈性。筆者想要特別點名台灣中油必須認真面對減碳的大環境,跟上能源轉型的新機會,否則傳統石化燃料事業,會在國內外2030至2050的轉型期程中,逐漸被時代淘汰。

經濟部應該學習丹麥石油與天然氣公司轉型為風能公司的經驗,協助中油成立子公司。在資金與政策上,協助中油研發及轉換既有基礎設施,並能夠在2030至2050年時漸進的進行天然氣及石油基礎設施及用地,改用再生性綠色燃料設施,並與台電合作,轉型電力調度廠商。

第二個再生性綠色燃料的商業應用,是提供零碳之工業熱能的潛力。工業熱能如果能使用再生性綠色燃料,將可能達成零碳排的目標。而這樣的基礎建設投資與研發,應該交給國營事業來統籌供應,與國內廠商合作,避免單打獨鬥及重複投資。經濟部與中油可以攜手合作提供綠氫給國內水泥、鋼鐵等工業熱能需求之業者。讓台灣中油從「石化巨人」漸進變成「氣候巨人」,也讓事業體系不因為外在環境因素而失去經營目標,甚至可以輸出相關的製程與服務。相信透過十年至二十年的長期投資,中油的存續與轉型是可以期待的。

在地碳排的治理工具

日前,環境權基金會也邀請各政黨針對國家自訂貢獻的治理架構進行討論,如何連結法規、制度設計、市場誘因以及公正轉型,將是我們不可迴避的挑戰。然而氣候治理是跨部門的工作,未來應該擴大國家永續發展委員會的架構,讓每個部會的政策都要納入氣候變遷減緩與調適的考量,由下而上擬定行動計畫,描繪可衡量的成效模型與目標。同時,也應透過修法,賦予監察院成立專門委員會,針對行政部門和地方政府,施以減碳目標監察與監督之義務。

針對地方政府氣候變遷治理,國發會曾經輔導各縣市之地方政府氣候變遷調適計畫,希望能配合中央政策落實地方氣候行動。國發會針對規劃的流程以及方向有很詳盡的說明,也有產出各縣市的氣候變遷調適計畫。未來《溫管法》修法時,也應將這些計畫辦理更新,並且明定民眾參與規則。同時,應要求縣市政府將擬訂好的行動計畫以及所需的軟硬體設施需求,轉譯成「項目策略」,並更緊密的把計畫連結到資本門與經常門預算。

另外,針對地方開發案及一般事業,可採用類似環評、都市計畫、文化資產審議、水土保持計畫一樣的程序,在未來《溫管法》修法中應納入碳審議的程序:針對既有使用以及新開發之土地或事業,提交鑲嵌碳排及操作碳排預估(Embodied and Operational Carbon Assessment)送交主管機關(根據土地或事業類型可能為各級政府之經濟、建設、或環境主管單位)。提交的資料可以公開供查詢,或者由主管機關提供建議,確保最佳的低碳設計與操作(Best practice for low carbon operation)。歐洲投資銀行在辦理貸款時,就有審查專案的鑲嵌碳排放與操作碳排放的程序。

許多人可能擔心地方政府是否有遠見,或者是否有行政量能去處理氣候變遷。事實上地方政府由於更接近民眾,有能力透過既有的審議機制、公眾參與及地方專家諮詢經驗,架構對話與制度創新的空間,讓社會資源可以在地方進行有效的分配。

如何在穩定獲利及品質的前提下,讓外銷產業順利且有效地減碳,甚至提早佈局低碳製程的外銷,是掌握未來製造業上游的商機。 圖/美聯社
如何在穩定獲利及品質的前提下,讓外銷產業順利且有效地減碳,甚至提早佈局低碳製程的外銷,是掌握未來製造業上游的商機。 圖/美聯社

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