陳方隅／中美關係已經回不去了——讀沈大偉《中美爭霸》

鳴人選書 13 Sep, 2021

（※ 文：陳方隅，「美國台灣觀測站」及「菜市場政治學」共同編輯、東吳大學政治系助理教授。）

美國和中國之間長期以來的「交往關係」已經轉為「競爭關係」，在許多區域和領域都展現出愈來愈直接的對抗趨勢。《中美爭霸：兩強相遇 東南亞》為這一主題最新的一本代表作，作者沈大偉（David Shambaugh）是美國的中國研究代表性學者。在書中，作者仔細地檢閱美國與中國在東南亞各國的競逐狀況，以及東南亞各國對兩大國的反應。

為什麼要瞭解東南國家？

對台灣的讀者來說，這本書最可貴之處在於引領我們理解東南亞國家。我們的地理位置其實離東南亞非常近，而且因為移工（對台灣經濟扮演重要角色）及移民的關係，和東南亞的人群互動很頻繁，但是我們對鄰居們的理解卻很不足。2016年開始，政府大力推動「新南向政策」，希望加深台灣與東南亞區域的連結，但這些年下來，感覺上成效似乎沒有擴展到民間，例如從經貿指標來看還有許多要加強之處。

如果從美中關係的角度來看，我們更需要瞭解這兩大強權在東南亞的競逐，因為台灣本身也是中美競逐的最前線。在很多的外交前線戰場，美國開始幫助台灣鞏固邦交國，和台灣一起與第三國合作，尤其是在2019年美國國會通過《台灣友邦國際保護及加強倡議法》（以字母簡稱來說即《台北法》）之後，還有在美國推出了「印太戰略」之後，對此區域的關注日漸提升，我們有必要密切關注東南亞的國際政治動態。

總統蔡英文（右）與領銜提案《台北法》的美國聯邦參議員柯瑞・賈德納（左）。圖／蔡英文推特

主要論點

《中美爭霸》在寫作上主要分為三個部分，前兩部分分別回顧了美國和中國與東南亞各國的接觸史，然後看兩大國是如何在此區域擴展影響力。這兩大部分進行完後，接著逐一檢視東南亞諸國是怎麼樣看待中國和美國。作者利用講學的機會以及學術休假的空檔，在東南亞實地走訪，因此書中有大量的實地觀察及訪談資料。除了這些第一手資料來源之外，作者也以各種客觀數據指出中美在東南亞國家實施的各項計畫、投資、官方交流頻率等等，來佐證全書論點。

簡單來說，作者用這些客觀數據加上個人判讀認為，目前為止的外交戰是美國居於下風，中國在此區域已經可以稱為最有影響力的強權國家，有能力影響許多國家的政策走向。造成這個現象的主因在於，美國外交政策長期對此區域不重視，鮮少派出高層官員來訪，而且在公眾外交方面也投入不夠，以至於長期以來在這裡的「形象上」缺席，目前在東南亞區域和中國競爭的態勢是處於比較不利的狀況。在中國砸下大錢推動「一帶一路」的基礎建設投資計畫之後，美國在此區域所投入的資源相形之下又更少。

不過，除了指出美國的不足，作者也有談到中國的不足之處。最主要就是中國自己的外交政策選擇，常常過於獨斷、冒犯，「戰狼外交」和不斷進行的大外宣對許多國家來說都感到非常困擾，中國反而是自己限制了自己的發展。作者認為美國在某些領域還是具有優勢，尤其在文化上的軟實力，例如高等教育體系對東南亞人民的吸引力，還有在軍事上的硬實力，仍然是許多東南亞國家首要的國家安全合作對象。

在兩大強權的競爭之下，東南亞許多國家的選擇是兩邊下注、維持平衡。作者深入淺出地分析東協十個各自如何面對美中的競逐，從各國與兩大強權的互動狀況，我們因此可以大致上掌握每個國家在外交政策上的盤算。

美國還可以做得更多

沈大偉是美國政策圈的著名學者，但是他對於美國本身的政策缺失並未掩飾，頗為中肯地指出美國外交政策的不足，並且在政策建議方面費了不少筆墨。不過，我認為本書在政策建議及分析方面，還有一些可以再多花篇幅討論的地方。

首先，其實沈大偉也不是很肯定到底美中競爭會往哪邊走下去。例如就以談論新加坡的第六章來說，作者認為東南亞國家最好的選擇是「不要選邊站」，他希望兩大國找出共同的合作與競爭方式，不要走上對峙；然而，他又在書中說這樣的狀況愈來愈不可能，因為兩國的歧異愈來愈大。這些內容其實正好反映出來，不管是美國本身或者是東南亞國家，各方都還在摸索接下來的政策走向是什麼，尤其當中國愈來愈強大、美中之間的摩擦愈來愈多的時候。

第二點美國還可以再做得更多以及更好的地方就是關於外交盟友。本書在這個部分的著墨很少，對於此區最重要的幾個中等強權國家，尤其是日本、澳洲、印度這幾個QUAD（四方安全會談）的成員，在東南亞的行動與影響力。

當然這或許跟本書設定的主角是中國和美國有關，但我認為不管中國或美國，都一定得考量到區域的中等強權是如何回應兩大強權競逐。對美國來說，如果要與中國競爭，憑一己之力是很難做到的事，畢竟就如作者所說，中國的影響力已經深入各國。

美國開始倡議與盟友合作一起對抗中國，是很晚近的事情（拜登上台才開始強調，而且因為時間尚短，還看不出成效），在川普時期並沒有推廣這樣的觀念，而且好幾任的總統都很不在意東南亞的發展。如果在討論外交政策制訂的時候，沒有把中等強權國家也納入考慮，實在會讓外交政策考量方面缺了一大塊。

書中對於盟友行動的相關分析較為缺乏，某種程度上也反映出美國政策圈長期以來對於與盟友共同抗中這件事情的不重視，甚至可以說，其實長期以來對於「與中國競爭」的想法在美國政策圈是缺席的，一直到最近才有顯著的轉向。

作者的論點轉向，標誌著美中關係的質變

本書的重要性除了內容本身之外，我認為還可以從作者本身的經歷來說起。

如果我們用最簡化的說法來看美國政策圈，根據圈內人士對中國的態度可大致分成兩類：有一派比較親近（或說信任）中國，相信與中國交往愈多，愈能夠幫助中國走向自由化與民主化。另一派則認為中國不可能在政治上與經濟上做更多的開放，而且中國主要的目標是要挑戰美國的地位，因此必須要嚴陣以待。

沈大偉在2015年之前，可以說是前面這派（常被說是「熊貓派」）學者的代表人物之一，假如我們做一個美國「中國通」學者的影響力排行榜的話，他肯定是名列前茅。但是，在2015年他忽然在《華爾街日報》發表一篇文章〈中國即將崩潰〉（The Coming Chinese Crackup），震驚了許多人。在這篇文章當中，陳述中國的經濟菁英對未來發展失去信心、政治高壓、官員腐敗、經濟改革遲遲無法開放等因素，將會讓中共政權走向失敗。

沈大偉幾年前的名作《中國共產黨：收縮與調適》（China’s Communist Party: Atrophy and Adaptation, 2008），才闡述了中共如何可能成為一個強大且有韌性的威權政權；而在2013年出版的《中國走向世界：部份的強權》（China Goes Global: The Partial Power）當中，沈大偉詳細檢閱中國在經濟、軍事、文化、政治等各方面的發展以及影響力之後，做出的結論是說中國尚不足以挑戰世界秩序，西方各國可以繼續維持與中國交往並且將其納入國際體系的策略。這是他一直以來的論調，比較傾向認為中國將會進行更多改革並達到良好成效，然後主張應該要繼續嘗試把中國納入現有體系。

為什麼在2015年會出現大轉彎？確切理由我們尚不得而知，但這樣的轉彎可以反映出美國的中國政策已在進行大規模的「典範轉移」。

像沈大偉這樣子有影響力的學者，現在將研究重心轉移到東南亞，是一個相當值得關注的現象。2018年時，史丹佛大學的胡佛研究中心出版《中國影響力與美國利益：提高建設性警覺》（Chinese Influence & American Interests: Promoting Constructive Vigilance）報告，由32位重量級學者合著（包括沈大偉在內），內容闡述了中共在美國各層面進行的滲透行動。這份報告的撰稿者在發布時受訪表示，報告代表的是「一整代中國專家的誤判與覺醒」（這也是當時美國許多自由派媒體所標記出來的重點），也就是說有一群「原本認為中共會走向自由化」的專家都轉向了，沈大偉即是其中的代表人物之一。

這樣的轉向很可能沒有回頭路，因為中國挑戰美國全球領導地位的態勢並不會改變。在2021年5月，白宮國安會印太事務協調官坎博（Kurt Campbell，也就是負責印太地區事務的最高主管）親自宣布對中國的交往政策（engagement policy）已經結束。學術研究通常會比現實生活發生的事情還要慢一些，因為做研究會有時間差。我們可以預期，接下來學界會有更多像是沈大偉這樣子的轉向發生。

東南亞國家兩面下注，但台灣沒有這種空間

最後再來談一下本書對台灣讀者的參考價值。我認為台灣讀者在看這本書的時候可以思考的問題是：台灣跟中國及美國的關係，與東南亞國家和中美兩大強權的關係有什麼不一樣？

我認為最大的不同在於，台灣並沒有任何像是東南亞國家一樣的兩面下注空間。首先是中國對台灣有最直接而且毫不掩飾的侵略野心，而且各種資訊戰、輿論戰、法律戰，還有在外交上的全面打壓，都已經是現在進行式。對台灣來說，要不要與中國交好，幾乎全都是由中國單方面來決定。

另外在台灣和美國的關係方面，從1950年韓戰爆發以來，台灣一直都是站在美國這一邊，靠著美國的軍事和經濟援助才發展至今，現在台美也依舊維持著非常緊密的連繫。

我們常聽到有些人主張說要維持中美「等距交往」，背後真正的意思是要對美國「避險」（hedging），也就是不要和美國太接近，我認為這樣的論調實在對台美關係以及兩岸關係有著很深的誤解。台灣基本上沒有太多選擇的空間，尤其在其中一個大國如此高壓對待的狀況下。東南亞國家則不需要迫切地選邊站，但本書也提醒大家，現在是中美兩大強權互相競逐的時代，跟以前雙方的準盟友關係、著眼於經濟活動交流是完全不同了。

回到全書關懷：「美國如何跟中國競爭？」這是現在美國政策圈最熱門也最主要的討論題目。而這個問題的解決方向，不外乎就是要投入資源和人力。對台灣來說也是一樣，如何在東南亞國家擴展更多交流空間？同樣也是要投入資源和人力，而且資源必須要能夠用在刀口上，而不是一些表面的活動。藉由沈大偉這本新出版力作，可以幫助我們掌握東南亞的國際政治發展，進而反思許多我們自己的政策走向。