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當朝之下無完卵:違建大火燒出「低端人口」問題

新北市中和區違建大火,奪走九條人命。
新北市中和區違建大火,奪走九條人命。

近日,新北市中和區與台北市八德路上發生違建隔間火災,造成多起人員傷亡。隨後,新北市政府立即下令,將在12月8日強力拆除列管中的頂樓違建,而台北市長柯文哲也在6日受訪時表示,將考慮拿掉「阿扁違建特赦令」,重新思考違建的管理方式。

無獨有偶,在中和違建大火的幾天前,中國北京市大興區同樣發生違建大火,造成19人死亡。不到一周,北京市政府隨即下令,市內多處違章公寓需限期搬遷,期限過後立即拆除,導致數以萬計的外來居民失去住所,在嚴寒的冽冬露宿街頭。北京市政府此強硬的舉措,引來知識界與網民的批評,認為這種類似「排華」的歧視,簡直是把外來居民看成「低端人口」一樣。

然而,這並非首例或個案,事實上在此次北京大火前這樣的「歧視」就已存在;或者說,正是由於「歧視」的問題,才讓這些外來人口別無選擇地必得住在違建裡頭。

台北市八德路上違建因木造隔間導致火勢延燒,造成一名住戶不及逃生,葬生火場。 圖/...
台北市八德路上違建因木造隔間導致火勢延燒,造成一名住戶不及逃生,葬生火場。 圖/聯合報系資料照

天朝底下無完卵

在中國,其戶籍制度相當嚴格,而在1975年中華人民共和國憲法修正,廢除「遷徙自由」的條文後,更讓資源豐富的城市,有理由限制外來人口取得該地戶籍,繼而造成人民雖然常住城市,但長年無法取得城市戶籍。

沒有戶籍,意味著他無法獲得當地政府所提供的社會福利,甚至是人大代表的選舉權。依據2010年北京市第六次全國人口普查的結果,發現北京市全年常住人口為1961.2萬人中,其中有704.5萬人是沒有北京市戶籍的外省人,比例高達35.9%。此外,此現象在深圳市更明顯,在2010年的統計中,無戶籍的常住人口高達77%,遠超過有戶籍的常住人口。

儘管無當地戶籍的外來居民依照法律與一定程序,依然能取得居住地選舉權,但所謂的「一定程序」,依《全國人大常委會關於縣級以下人大代表直接選舉的若干規定》,申請人必須先回到「原戶籍地」取得證明,再由「居住地」給予承認之後才行。

中國北京市政府以安全為名,命住在違建的住戶限期搬遷,逾期即刻拆除。 圖/歐新社
中國北京市政府以安全為名,命住在違建的住戶限期搬遷,逾期即刻拆除。 圖/歐新社

然而,要返鄉取得證明,首先受影響的即是工作,一旦請假萬一惹來雇主不悅,搞不好會丟失工作。再者,取得原戶籍地證明後再到居住地取得認證也非易事,在這些層層門檻與效益成本的考量下,這些外來人口會覺得爭取人大委員的投票權相較之下不值一提,乾脆放棄。

整體來說,以浙江義烏當地在2001年的統計資料顯示,36萬的外來居民中,真正取得居住地選舉投票權的不到8千人,比例不過2%。至於,外來人口成為居住地候選人,甚至選上人大代表的比例更是微乎其微。在參政權受到現實上的種種限制下,外來人口的意見在政治上不容易被聽見、甚至是被消音,繼而在如子女入學、就業服務、醫療保障、文化建設、住房等公共服務,因多與戶籍綑綁之故而使外來人口獲得社會福利的保障。最後,只得在政治與社會資源的雙重弱勢底下,外來人口只好繼續居住在城市的邊緣——如大興區的違建中——因為便宜,因為別無選擇。

此外,擁有北京市戶籍的居民,對外來居民往往觀感不會太好。大部分市民認為,城市之所以越來越擁擠、公共衛生低落、社會治安混亂等問題,皆與外來居民的人口增長脫不了關係——尤其社會福利的資源就這麼多,如果連外來居民都可以分一杯羹,那每個人分到的豈不是更少了?

換句話說,這些戶籍市民作為「既得利益」結構下的一員,為了顧及自己原先享有的資源與權益,自然沒有動機想要去修改制度。

在政治與社會雙重弱勢下,無戶籍住民被排除在社會的邊緣。 圖/路透社
在政治與社會雙重弱勢下,無戶籍住民被排除在社會的邊緣。 圖/路透社

台灣的「低端人口」

跨過一個海峽,回到台灣,究其實「無戶籍者」的困境在兩岸差異不大。台灣憲法第10條言明人民有居住遷徙的自由,但實際上外來居民要取得都市居住地戶籍,在現實上依然艱難。

以台北市於2010年的「人口及住宅普查」統計資料為例,在全市265萬多的常住人口中,有戶籍者為80.1%,換言之,有接近兩成的人是沒有戶籍的。這些人之所以無戶籍,最大的原因是,他們往往是租屋族,要辦理登記遷徙戶籍需有「居住事實」,但當他們拿著租賃契約作為《戶籍法》第48條遷徙登記的證明時,對於房東而言,他必然面臨房租收入必須繳納租金、房屋被認定為是營業用的稅法上不利益,於是一下說到期不續租、一下便將所增加的稅捐支出轉嫁到租屋族身上,無不千方百計的阻撓房客的權益。最後,房客只好放棄自己的遷徙自由,在現實底下,沒有人抬得起頭。

或許,有些台灣人能抬頭挺胸地說,我們跟中國不一樣,不會因為有無城市戶籍而影響社會福利的取得資格——如勞保、健保等社會保險——就算戶籍不在台北市等直轄市地區,外來居民也一樣能夠享有。

但除此之外,以子女入學或是選舉權來說,有無當地的戶籍,仍然有決定性的影響。以選舉權為例,台灣的《選罷法》並沒有像中國前述《全國人大常委會關於縣級以下人大代表直接選舉的若干規定》的規定一樣,有允許一般民眾移轉投票的可能,甚至還有民意代表質疑,這種為了投票遷徙戶籍的行為,都應該被視為《刑法》第146條第2項的「幽靈人口」。前述將近兩成的台北市居民中,儘管他們常住台北,卻不具有當地的里長、議員,甚至是市長的選舉權,在當地公共政策的決定上,這些外來人口無疑與中國一樣,在制度上便被當地居民所歧視。

就像是,日前台北市長柯文哲希望在市內建設公宅,讓外來居民可以入住、甚至設籍,但無一不遭在地民眾強烈反彈,認為這些外來者會造成交通阻塞、提高犯罪率,並造成環境髒亂,甚至不利於當地的房價。這些想法在某種程度上驗證了,我們和中國城市居民在對待無戶籍人口的態度上,其實並無二致。

北市長柯文哲出席公共住宅規劃說明會。 圖/聯合報系
北市長柯文哲出席公共住宅規劃說明會。 圖/聯合報系

拆除違建的背後

城市地區的外來居民越來越多,卻因都市更新不易,難以提供更多房屋,或是即使有新建案,但誇張的房價亦非這些外來居民所能負擔,選擇以低價租金入住違法隔間或頂樓加蓋套房,是無可奈何下的必然選擇。

即使這些房子未必符合建築法規、消防法規,而是違章建築——例如加設廁所與隔間之前,並未依照《建築法》第77-2條取得合法的室內裝修許可——但住在違法的地方,總比沒地方住來得好。如果要說台灣政府有比中國高明的地方,就是他們執法時的「比例原則」,以一如既往與消極應對的方式對待違章建築。

而此漠視冷令的後果,便是讓台灣的違建數量,帳面上從2006年的44萬7百件,增加到2016年的66萬7千件——像是追著自己尾巴的狗一樣,拆除速度始終追不上增加的速度。

北京和台灣,近乎同時的火災事件,暴露出城市設籍居民與外來無戶籍居民間的差異,外來居民基於種種原因,無法在常住的居住地取得戶籍,繼而失去選舉權與獲得社會福利的現象,在兩岸是驚人地相似。「低端人口」恐怕不是中國彼時彼地的專屬用詞,在政治上被消音、資源上被排除的情景,在台灣城市裡同時同刻上演著。

或許,我們在關注北京市政府驅離外來居民的同時,不妨將視線拉回近來台灣各地市府藉勢拆除違建與驅逐街友的行動。儘管以「安全」、「違法」與「市容」師出有名、立意看似「良善」,然而這樣的舉措背後,不正是凸顯了戶籍居民對外來無戶籍者的歧視,以及暴露了台灣對「低端人口」的不正義?而這樣的行動,台灣人又該怎麼看待?

「低端人口」恐怕不是中國彼時彼地的專屬用詞,在政治上被消音、資源上被排除的情景,...
「低端人口」恐怕不是中國彼時彼地的專屬用詞,在政治上被消音、資源上被排除的情景,在台灣的城市裡同樣上演著。 圖/聯合報系資料照

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