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民主正當性不是司法改革的萬靈丹

關於司法人事,司法界對政治部門的參與,向來多所疑慮,原因所在,無非是深恐失去得來...
關於司法人事,司法界對政治部門的參與,向來多所疑慮,原因所在,無非是深恐失去得來不易的審判獨立。 圖/pixabay

針對前法官陳鴻斌涉嫌性騷擾助理案,林孟皇法官提出長篇投書〈台灣人民對法官太慷慨?強化院長問責才能淘汰不適任法官〉,標題就說明了一切:類似陳鴻斌的行為,本應由所屬法院院長善盡職務監督之責,不該恣意放任,等到紙包不住火了,才移送法官評鑑。

孟皇兄指出,由於目前的司法人事制度造成與人為善、家醜不外揚等鄉愿的司法文化,「原本負有職務監督權限、理應積極監督不適任法官的一二審法院院長為博取法官群體的支持,安撫、討好、輕輕放下,便成為處理法官敬業嚴重不足,或嚴重違反倫理規範事件的主要方法。」是以,按孟皇兄的主張,怠於職務監督的院長,必須追究其責任,也才能進而淘汰不適任法官。

至於臺灣人對法官是不是太慷慨?如果允許我表示意見,我會說:

人民往往在該慷慨處太嚴格、在該嚴格處又太慷慨。

此外,我們的司法行政又有打自家法官給人看的壞習慣,結果就是,照本宣科的法官歲月靜好,求新求變的法官反而惹來非議,至於想要帶領國民前進的法官,往往落得千夫所指,裡外不是人,只好自請評鑑,聊以自慰了。

有民意基礎,才須接受民主問責?

儘管標題本身一清二楚,然而,孟皇兄的投書內文,卻又參雜了許多不搭嘎的論點。舉例而言,孟皇兄似乎是將「問責」理解為「透過民主機制問責」,並且進一步地把「民主問責」跟法官選任等司法人事的「民主正當性」掛勾,但這些概念的內涵,還有它們之間的關聯,卻沒有這麼理所當然。

一名公務人員是否具有民主正當性,跟他是否應受到民主問責,還有他應該受到民主問責的程度,並沒有絕對的、機械性的關聯。應當受到民意代表監督的官員,不以具有民意基礎者為限——即使不是選舉產生的官員,也必須受到監督。

況且,法官是法官,院長是院長,法院院長是法官兼任的,但法官卻不一定是院長,而且,院長是司法行政職位,並不是審判程序上的角色。孟皇兄將「法官的遴選應有民主正當性」嫁接在院長的問責上,非但前言不對後語,甚至有任意夾帶之嫌。

民意代表參與人事決策,等於民主正當性?

然而,從篇幅的分配來看,這個夾帶進來的「民主正當性」,似乎才是孟皇兄的重點所在。

對此,除了人民直接選舉(如美國多數的州),或由行政首長提名、國會同意後任命(如美國聯邦法官)之外,孟皇兄還提到歐盟多數國家由多元代表、國會議員推派代表(或學者專家)參與的最高司法會議選任的作法,並以德國為例,來說明他所設想的機制。

按照孟皇兄的說法:以德國基本法第95條第2項為依據,聯邦法官的任命是司法行政機關的權限,而且國會有權參與決定,受選任法官具有民意基礎;其次,以德國黑森邦(Hessen)法官法為例,第8條、第9條明訂由7位邦議會選出的委任代表、5位法院成員及律師公會理事等人組成法官選任委員會。

引述這些法條之後,孟皇兄指出:法官選任委員會均有民意代表的參與,是為了確保法官任命具有一定的民主正當性。

然而,引人質疑的是,為什麼行政或立法部門的參與,能夠給予法官民主正當性?這個問題有另一種問法:「負責挑人的那組人馬自己具有民意基礎,他們挑出來的人就會因此具有民主正當性嗎?」

就像在我國,立法委員是民選產生的,他們僱用的助理,因此具有民主正當性嗎?立法院或地方議會是由民選的代表組成的,這些機關的約聘僱人員,因此具有民主正當性嗎?甚至,總統是全國人民投票選舉產生的,所以,呃,她聘請的廚師,因此具有民主正當性嗎?

這些荒謬的提問,意在提醒讀者,重點不只是誰來挑這些人,根本的問題是,法律把人事權交給這些民選官員、民意代表或民意機關,其立法意旨,是不是要他們將自己的民意基礎,移轉給他們挑出來的人?

如果只看誰來進行遴選或任命,我們結束司法官訓練、分發到各法院時,拿到的人事命令,就已經是民選總統發給我們的,豈不是早就有了十足的民主正當性?司法院人審會由(本來就具有民主正當性的)法官代表組成,怎麼又欠缺民主正當性了呢?

質言之,孟皇兄沒有進入立法意旨的探求,卻一下聯邦一下黑森邦,東摘一條、西摘一條,將德國剩下15個邦晾在一邊,拼湊一堆現象之後,再從外面抓一個阿基米德點來撐起自己想要的結論,這樣的法律論證十分危險,非常容易淪為恣意。投書當然不是寫論文,只是涉及法律解釋,基本的專業還是要有的。

外部參與,毋庸假借民主正當性

引進法官以外的人員參與法官選任程序,除德國之外,荷蘭也是一例。荷蘭的法官,是從培訓合格的學習法官任命的,成為學習法官的途徑,不是考試,而是遴選,負責遴選程序的機關,是全國法官遴選委員會(De Landelijke selectiecommissie rechters, LSR)。

如果我們攤開委員會的成員名單(請翻到這個檔案右下角頁碼2的地方)1,除了4名法官組成的主席團(het presidium)之外,其他18名成員,有9位是各級法院的法官、兩位來自檢察體系、兩位資深執業律師,此外,還有5位外部成員。

現任的外部成員有:布拉邦東南防災區主任羅伯・布隆斯(Rob K. Brons)、職涯顧問費迪南・凱因斯(Ferdinand F. A. Crijns)、電影導演皮特・富樂禮(Pieter Fleury,你或許知道他那部以北韓為主題的紀錄片)、神學家兼牧師安德烈・德羅斯特(André Drost),以及獨立財政法律及行政顧問瑪莉耶樂・哈林涵(Mariële F. Harrigan)。

這份名單裡,沒有法律系教授,也沒有立法機關或行政部門的代表,卻有來自不同專業的外部委員,他們是為了民主正當性的要求而存在的嗎?筆者查閱若干期刊論文及技術報告,都找不到類似見解。荷蘭法的相關規定,卻透露出相反的立法目的,也就是強化司法獨立、減少政治部門的干涉。

按荷蘭的司法組織法第91條第1項f款,法官的遴選與任命,是司法諮議會(de Raad voor de rechtspraak)的權責,但司法諮議會並不親自進行遴選,而是透過行政命令,設立全國法官遴選委員會,實際進行遴選工作。

前面提到委員們,無論是法官、檢察官、律師,還是外部委員,通通都是司法諮議會任命的。司法諮議會的組成,按荷蘭的司法組織法第84條規定,是由公共安全與司法部長(Minister van Veiligheid en Justitie)提名、由國王任命,除法官之外,還有高階行政官員等成員。

這樣的組織結構,似乎也可以套用孟皇兄的民主正當性方程式:荷蘭是內閣制國家,公共安全與司法部長是內閣成員,具有民意基礎;行政官員的參與,更表示司法人事不是法官的家務事;司法獨立不是藉口,不能引以拒絕行政、立法部門參與法官的選任、升遷、懲戒、淘汰。

孟皇兄的這套方程式有多荒謬,一對照立法意旨,昭然若揭。司法諮議會是在2002年的司法改革設立的,它的定位是「沒有審判任務的司法權機關(een orgaan van de rechterlijke macht, zonder rechtsprekende taken)」,它不對司法部或其他政府部門負責。這樣的特殊地位,是以司法獨立的原則為基礎,更受到司法組織法的保障。它的設立目的,是強化司法獨立,也就是,讓司法離政治部門更遠一點。

用「民主正當性」來理解這整套體制,同樣無法自圓其說,反而掩蓋了「還是只有少數菁英能夠參與」的事實——比方說,荷蘭的法官遴選委員會裡,就沒有林立青或苗博雅之類的成員——無怪乎有法官私下表示憂慮,孟皇兄是不是要開後門,讓職業司改家把手伸進司法人事來呢?

珍惜司法獨立,就是珍惜民主法治

關於司法人事,司法界對政治部門的參與,向來多所疑慮,原因所在,無非是深恐失去得來不易的審判獨立。

誠如這篇文章所指出的:「獨立」是臺灣法官們最珍貴的成就。威權時期的司法,黨國的干預肆無忌憚,走過不堪回首的過去,法官們對司法獨立的珍視與堅持,不正是對這些歷史共業最深切的反省與批判?2

孟皇兄的投書指稱,審判獨立不是法官的基本權利,但將審判獨立誤認為基本權利的法官,又在哪裡呢?如此不由分說的斥責,豈不是對歷史背景的無視?孟皇兄如此積極招徠政治部門插手司法人事,豈不是抹煞法院內部追求司法獨立、排除干預的努力與反省?甚至是對這些心血的惡意嘲諷?

民主問責不是放天燈

司法人員的素質就是司法品質的基石,不適任法官的究責與淘汰自是其中一環,而筆者也能深切體會,人民對司法失望之餘,想要親自動手的心情。

畢竟,我們首先是人,接著才是法官。

正因為這樣,「民主正當性」或「民主問責」到底是什麼意思,更要講清楚、說明白。它們不是寫在天燈上的願望,就算是天燈也不能亂放,不然升上去又掉下來以後變成垃圾,誰來收拾?

那麼,在德國聯邦或各邦,行政權或立法權的代表參與司法人事,是不是真的就是為了「民主正當性」?筆者不諳德文,只能請教曾在德國留學的同事,而這位同事好心地查詢了三本註釋書,都沒能印證孟皇兄的說法。至於註釋書上講了什麼,就不足為外人道了,這種聽來的答案,拿來投書都嫌草率。

在這樣渾沌不明之中,硬要套上「民主正當性」,甚至像司改國是會議一度決議,美其名為「政治任命」,那麼,可以想見的是,以後再有爭議判決,鄉民們的第一件事,可能是上司法陽光網去看看,這法官是哪一朝的國會、哪一黨的總統任命的。沒能分到民主正當性,反倒先沾了一身腥,是嫌司法公信力還不夠低嗎?

  • 順道一提,這是荷蘭法官遴選程序的官方簡介。
  • 不可諱言的是,某些歷史共業的始作俑者,目前仍在審判獨立的大纛底下逍遙自在。該怎麼處理這些人,是個難題。事實上,對任何國家的轉型正義而言,人事清理(lustration)都是最棘手的問題之一。

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