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南極條約一甲子,老而彌堅還是行將就木?

1959年12月1日,12國簽署《南極條約》(AT),至今已60年。 圖/維基共...
1959年12月1日,12國簽署《南極條約》(AT),至今已60年。 圖/維基共享

今年是《南極條約》(AT)成立60周年,代表人類以國際法長期維護了這片全球公域(global commons)的和平。所謂全球公域指的就是公海、大氣層、外太空與南極洲,原則上這四者都是以人類共同遺產為指導的領域,不受任何主權國家或個人所擁有。

儘管全球公域存有許多模糊定義,以公海為例,美中雙方就在南海出現航行自由的爭論,相較之下南極算是各國較有共識之處。目前國際社群透過一系列公約,締造了堪稱穩定的南極條約體系(ATS),各國如果想對南極治理發表意見,必須申請加入條約,並遵守遊戲規則。

《南極條約》擱置領土爭議

事實上在1959年以前,南極的情勢相當複雜,包括澳大利亞、法國、紐西蘭等7國都對南極提出領土索求,其中英國、智利與阿根廷更由於歷史因素而有領土重疊爭執。其餘還有一大部分土地無人主張,若按照現狀繼續下去,基於冷戰兩極對峙,南極也恐被美蘇兩國瓜分。

為了解決南極問題,美、蘇以及領土申索國、利益攸關者共12國代表群聚華府,締結劃時代的《南極條約》,也是日後各種公約的根本大法。迄今,成員已有29個諮詢(consultative)國與25個非諮詢國,差別在於前者有權針對南極事務表決,若想成為諮詢國,得證明該國在南極進行受到認可的實質性科學研究。

除了強調南極的永久和平用途、禁止軍事活動、核爆炸和放置核廢料外,該條約更將南極定位為科學自由調查之地,各國在最大可行的範圍內得以免費交換觀測資訊,並且要保護地區生物資源。

更重要的是,AT採取了擱置領土爭議的條款,第4條載明本條約內容並非要任何締約方放棄領土主張,亦不會損害任何締約方的權利。條約也試圖凍結現狀,要求締約方在條約期限內,不提出新的領土主張或擴大主張。這些作法雖然不能解決主權問題,卻讓南極大陸不至於分裂,甚至陷入以鄰為壑的危機。

於此基礎上,ATS開始蓬勃發展。先是1972年通過《南極海豹保護公約》(CCAS),制定旨在防止海豹族群滅絕的措施。1920年代,南極海豹因人類過度捕殺,一度面臨絕種,國際社會故而決定立法。雖然CCAS允許頒發商業狩獵的許可證,但現在南極幾乎沒有此類行為,海豹數量逐漸恢復。

CCAS之後,激勵各國於1980年成立南極海洋生物資源保育委員會(CCAMLR)。當時人類大量捕撈南極磷蝦,這會對當地生態系統產生不利影響,因為海鳥、海豹、鯨魚和各種魚類多是以磷蝦為主食,若磷蝦減少甚至消失,其他物種也難以繼續存活。

是故CCAMLR決定採用生態系統方法,以可持續性的捕撈為前提,管理魚類、甲殼類等海洋資源的商業開發。在眾多海洋生物裡,CCAMLR明確排除了鯨魚和海豹,前者是《國際捕鯨管制公約》的範疇,後者屬於CCAS,但委員會也和相關機制合作,一起保護這些物種。

值得注意的是,雖然《南極條約》敘明擱置領土爭議,但熱心致力於監督當地漁業者,多屬於領土聲索國。如紐西蘭非常積極監測捕撈船隊,要求遵守公約保護措施,並嚴格打擊在CCAMLR內所謂非法、未報告和無管制(IUU)的捕撈行為。從此角度來看,等於把自己當作是維護人類利益的南極合法管理者。

從1992年至2017年,南極洲的冰損失了近3兆噸。 圖/路透社
從1992年至2017年,南極洲的冰損失了近3兆噸。 圖/路透社

氣候暖化引發南極危機

到了1991年,ATS迎來最新也可能是最重要的公約,即《南極條約環境保護議定書》(PEPAT),該議定書於1998年正式生效。議定書指定南極為自然保護區,專用於和平與科學,迄今共建立六個附件,包括動植物保護、防止海洋汙染、環境破壞的責任等,更設立環境保護委員會(CEP),擴大了ATS的範圍。

議定書與附件的陸續誕生,代表著20多年來環保議題的轉換,也可看出國際地緣政治的角力。例如在1988年,十多個南極條約諮詢國曾簽署《南極礦產資源活動管理公約》,但後來遭到澳大利亞等國反對,認為違背《南極條約》精神。幾年後,各國通過議定書,除了列舉應遵守的環境規則,並禁止開採礦物和天然氣。

又如隨著越來越多人類在南極活動,諮詢國決議締結附件六,約束人類對環境的破壞行為及追究相關責任。像是船舶沉沒而漏油汙染海域的清潔費用、人類各式旅遊活動所產生的影響,都可能成為諮詢國提出賠償的對象,也因為條款較為嚴苛,美中德法等大國尚不願批准,以免綁手綁腳。

雖然人類在南極締結了不少國際公約,但並不意味南極就此風平浪靜。相反地,南極正面臨著前所未有的挑戰與變化,有些是人類帶來,有些可能是自然變遷,也有些是共同作用的結果。

首當其衝的,當然是氣候暖化引起的冰層融化。一個跨國研究團隊發現,從1992年至2017年,南極洲的冰損失了近3兆噸,使全球海平面上升約8毫米。8毫米聽起來似乎微不足道,但預估只要海平面增加1公分,就會影響近海城鎮的人類生活,可能會有數百萬人被迫離開居住地。

根據該團隊的模型,50年後南極會出現不同的光景,端視人類作為。在最好的狀況下,全球溫度上升0.9度,海平面增加6公分;最嚴重的狀況是上升2.9度,海平面增加27公分,屆時可能是全球上億沿海居民流離失所。

儘管氣候變化與極地冰蓋消融,乃至人類排放二氧化碳活動之間的連結,尚無法為科學所證實。但大多數科學家都相信三者有直接關係,即工業革命以來,人類大量排放溫室氣體,致使全球暖化加劇,也讓冰層加速消失,達到上萬年以前的融解速度。

不幸的是,冰層消融雖然對南極影響重大,卻並非ATS所能處理的範圍。各國針對全球暖化最新締結的公約是《巴黎協定》(Paris Agreement),希望到2100年將全球氣溫升幅限制在2℃內,絕大多數國家都已簽署,但美國可能在2020年退出,這讓管制前景更加黯淡。

更悲觀的是,聯合國專家預測,即使所有國家都依照承諾減排溫室氣體,到2100年全球仍將升高3℃以上。這意味著《巴黎協定》遠遠不夠保護南極冰層,海平面上升難以避免,南極物種將面臨更嚴苛的生存考驗,各國亦應及早準備,減少人命財產損失。

在南極旅遊是遊走灰色地帶,既非合法但也不違反法律,因為法源尚不周全。 圖/路透社
在南極旅遊是遊走灰色地帶,既非合法但也不違反法律,因為法源尚不周全。 圖/路透社

南極旅遊管理恐掀主權紛爭

另外一項直接影響南極生態的是,日益昌盛的旅遊觀光,從1992年的6千多人,成長到2017年的近4萬人。須先了解的是,當議定書與附件簽訂時,南極旅遊尚屬新生,根本沒人預測會有這種發展,並沒有設立具體規則。嚴格來說,在南極旅遊是遊走灰色地帶,既非合法但也不違反法律,因為法源尚不周全

對此,諮詢國在2011年通過第3號決議,推出南極訪客通用指南,旨在為南極旅遊提供一般性建議,確保遊客不會對南極環境產生不利影響。私人企業組成的南極旅遊組織協會(IAATO)也向旅客提倡避免使用一次性塑料產品,以較為環保的方式進行觀光。

然而,這些純屬軟性規則,且ATS只能限制簽署國行為,對非簽署國公民就未必有約束力。這是因為簽署國會將ATS納入國內法,再由國家立法為南極旅遊活動建立許可制度,原則上遊客必須先從簽署國主管當局獲得必要的許可證才能登陸,但許可只是形式,並不難取得。

就現況來說,有的旅客會留下登山垃圾,幾乎難以查證並處罰,清理也是極大的問題;有的旅遊公司企圖建立營地,讓旅客露營,但根據議定書,除非得到允許,否則旅客只能睡在觀光船上。換言之,若無國家執行機制,光靠旅客自律或IAATO規則,其實仍無法有效管理。

談到管理,就無可避免牽涉到管轄權,管轄權通常隸屬於國家主權。如前所述,ATS之所以成功,主因就是擱置主權紛爭,若由於旅遊業的管理而重新引起主權爭論,勢必會讓各國相持不下。

對比海洋與太空的紛擾,南極可謂是相對平靜之處,但隨著人類活動越來越多、國家參與越來越烈,下一個60年南極想要如往常和平,端看新世代的各國領導者是否能繼承前人智慧。

隨著人類活動越來越多、國家參與越來越烈,下一個60年的南極會如何? 圖/美聯社
隨著人類活動越來越多、國家參與越來越烈,下一個60年的南極會如何? 圖/美聯社

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