南極條約一甲子，老而彌堅還是行將就木？

今年是《南極條約》（AT）成立60周年，代表人類以國際法長期維護了這片全球公域（global commons）的和平。所謂全球公域指的就是公海、大氣層、外太空與南極洲，原則上這四者都是以人類共同遺產為指導的領域，不受任何主權國家或個人所擁有。

儘管全球公域存有許多模糊定義，以公海為例，美中雙方就在南海出現航行自由的爭論，相較之下南極算是各國較有共識之處。目前國際社群透過一系列公約，締造了堪稱穩定的南極條約體系（ATS），各國如果想對南極治理發表意見，必須申請加入條約，並遵守遊戲規則。

《南極條約》擱置領土爭議

事實上在1959年以前，南極的情勢相當複雜，包括澳大利亞、法國、紐西蘭等7國都對南極提出領土索求，其中英國、智利與阿根廷更由於歷史因素而有領土重疊爭執。其餘還有一大部分土地無人主張，若按照現狀繼續下去，基於冷戰兩極對峙，南極也恐被美蘇兩國瓜分。

為了解決南極問題，美、蘇以及領土申索國、利益攸關者共12國代表群聚華府，締結劃時代的《南極條約》，也是日後各種公約的根本大法。迄今，成員已有29個諮詢（consultative）國與25個非諮詢國，差別在於前者有權針對南極事務表決，若想成為諮詢國，得證明該國在南極進行受到認可的實質性科學研究。

除了強調南極的永久和平用途、禁止軍事活動、核爆炸和放置核廢料外，該條約更將南極定位為科學自由調查之地，各國在最大可行的範圍內得以免費交換觀測資訊，並且要保護地區生物資源。

更重要的是，AT採取了擱置領土爭議的條款，第4條載明本條約內容並非要任何締約方放棄領土主張，亦不會損害任何締約方的權利。條約也試圖凍結現狀，要求締約方在條約期限內，不提出新的領土主張或擴大主張。這些作法雖然不能解決主權問題，卻讓南極大陸不至於分裂，甚至陷入以鄰為壑的危機。

於此基礎上，ATS開始蓬勃發展。先是1972年通過《南極海豹保護公約》（CCAS），制定旨在防止海豹族群滅絕的措施。1920年代，南極海豹因人類過度捕殺，一度面臨絕種，國際社會故而決定立法。雖然CCAS允許頒發商業狩獵的許可證，但現在南極幾乎沒有此類行為，海豹數量逐漸恢復。

CCAS之後，激勵各國於1980年成立南極海洋生物資源保育委員會（CCAMLR）。當時人類大量捕撈南極磷蝦，這會對當地生態系統產生不利影響，因為海鳥、海豹、鯨魚和各種魚類多是以磷蝦為主食，若磷蝦減少甚至消失，其他物種也難以繼續存活。

是故CCAMLR決定採用生態系統方法，以可持續性的捕撈為前提，管理魚類、甲殼類等海洋資源的商業開發。在眾多海洋生物裡，CCAMLR明確排除了鯨魚和海豹，前者是《國際捕鯨管制公約》的範疇，後者屬於CCAS，但委員會也和相關機制合作，一起保護這些物種。

值得注意的是，雖然《南極條約》敘明擱置領土爭議，但熱心致力於監督當地漁業者，多屬於領土聲索國。如紐西蘭非常積極監測捕撈船隊，要求遵守公約保護措施，並嚴格打擊在CCAMLR內所謂非法、未報告和無管制（IUU）的捕撈行為。從此角度來看，等於把自己當作是維護人類利益的南極合法管理者。

氣候暖化引發南極危機

到了1991年，ATS迎來最新也可能是最重要的公約，即《南極條約環境保護議定書》（PEPAT），該議定書於1998年正式生效。議定書指定南極為自然保護區，專用於和平與科學，迄今共建立六個附件，包括動植物保護、防止海洋汙染、環境破壞的責任等，更設立環境保護委員會（CEP），擴大了ATS的範圍。

議定書與附件的陸續誕生，代表著20多年來環保議題的轉換，也可看出國際地緣政治的角力。例如在1988年，十多個南極條約諮詢國曾簽署《南極礦產資源活動管理公約》，但後來遭到澳大利亞等國反對，認為違背《南極條約》精神。幾年後，各國通過議定書，除了列舉應遵守的環境規則，並禁止開採礦物和天然氣。

又如隨著越來越多人類在南極活動，諮詢國決議締結附件六，約束人類對環境的破壞行為及追究相關責任。像是船舶沉沒而漏油汙染海域的清潔費用、人類各式旅遊活動所產生的影響，都可能成為諮詢國提出賠償的對象，也因為條款較為嚴苛，美中德法等大國尚不願批准，以免綁手綁腳。

雖然人類在南極締結了不少國際公約，但並不意味南極就此風平浪靜。相反地，南極正面臨著前所未有的挑戰與變化，有些是人類帶來，有些可能是自然變遷，也有些是共同作用的結果。

首當其衝的，當然是氣候暖化引起的冰層融化。一個跨國研究團隊發現，從1992年至2017年，南極洲的冰損失了近3兆噸，使全球海平面上升約8毫米。8毫米聽起來似乎微不足道，但預估只要海平面增加1公分，就會影響近海城鎮的人類生活，可能會有數百萬人被迫離開居住地。

根據該團隊的模型，50年後南極會出現不同的光景，端視人類作為。在最好的狀況下，全球溫度上升0.9度，海平面增加6公分；最嚴重的狀況是上升2.9度，海平面增加27公分，屆時可能是全球上億沿海居民流離失所。

儘管氣候變化與極地冰蓋消融，乃至人類排放二氧化碳活動之間的連結，尚無法為科學所證實。但大多數科學家都相信三者有直接關係，即工業革命以來，人類大量排放溫室氣體，致使全球暖化加劇，也讓冰層加速消失，達到上萬年以前的融解速度。

不幸的是，冰層消融雖然對南極影響重大，卻並非ATS所能處理的範圍。各國針對全球暖化最新締結的公約是《巴黎協定》（Paris Agreement），希望到2100年將全球氣溫升幅限制在2℃內，絕大多數國家都已簽署，但美國可能在2020年退出，這讓管制前景更加黯淡。

更悲觀的是，聯合國專家預測，即使所有國家都依照承諾減排溫室氣體，到2100年全球仍將升高3℃以上。這意味著《巴黎協定》遠遠不夠保護南極冰層，海平面上升難以避免，南極物種將面臨更嚴苛的生存考驗，各國亦應及早準備，減少人命財產損失。

南極旅遊管理恐掀主權紛爭

另外一項直接影響南極生態的是，日益昌盛的旅遊觀光，從1992年的6千多人，成長到2017年的近4萬人。須先了解的是，當議定書與附件簽訂時，南極旅遊尚屬新生，根本沒人預測會有這種發展，並沒有設立具體規則。嚴格來說，在南極旅遊是遊走灰色地帶，既非合法但也不違反法律，因為法源尚不周全。

對此，諮詢國在2011年通過第3號決議，推出南極訪客通用指南，旨在為南極旅遊提供一般性建議，確保遊客不會對南極環境產生不利影響。私人企業組成的南極旅遊組織協會（IAATO）也向旅客提倡避免使用一次性塑料產品，以較為環保的方式進行觀光。

然而，這些純屬軟性規則，且ATS只能限制簽署國行為，對非簽署國公民就未必有約束力。這是因為簽署國會將ATS納入國內法，再由國家立法為南極旅遊活動建立許可制度，原則上遊客必須先從簽署國主管當局獲得必要的許可證才能登陸，但許可只是形式，並不難取得。

就現況來說，有的旅客會留下登山垃圾，幾乎難以查證並處罰，清理也是極大的問題；有的旅遊公司企圖建立營地，讓旅客露營，但根據議定書，除非得到允許，否則旅客只能睡在觀光船上。換言之，若無國家執行機制，光靠旅客自律或IAATO規則，其實仍無法有效管理。

談到管理，就無可避免牽涉到管轄權，管轄權通常隸屬於國家主權。如前所述，ATS之所以成功，主因就是擱置主權紛爭，若由於旅遊業的管理而重新引起主權爭論，勢必會讓各國相持不下。

對比海洋與太空的紛擾，南極可謂是相對平靜之處，但隨著人類活動越來越多、國家參與越來越烈，下一個60年南極想要如往常和平，端看新世代的各國領導者是否能繼承前人智慧。