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新任歐盟主席馮德萊恩,如何以「地緣政治」重振歐洲?

歐盟執委會首位德國籍女性領袖馮德萊恩。 圖/路透社
歐盟執委會首位德國籍女性領袖馮德萊恩。 圖/路透社

12月初,歐盟執委會(European Commission)迎來第一位德國籍女性領袖——曾任德國國防部長的馮德萊恩(Ursula von der Leyen)。作為歐盟實際總理,馮德萊恩當選時便宣布,她所領導的執委會將以地緣政治為導向,帶領歐洲面對嚴苛的外來挑戰。

以地緣政治為導向

若想理解馮德萊恩所謂的地緣政治執委會,或許可從去年慕尼黑安全會議中,時任德國外交部長加布里埃爾(Sigmar Gabriel)發表的妙喻得悉。就加布里埃爾看來,現今的世界裡,歐盟是唯一的素食者,在肉食者的環伺下艱難度日。

那麼誰是肉食者呢?包括追求強國夢的中國、傾向修正主義的俄羅斯,以及擁有非典型領袖、將歐盟視為敵人而不是夥伴的美國。為了爭奪國際影響力和霸權地位,這些肉食者會採取各種手段讓歐盟承受巨大壓力,並挑戰歐盟在國際合作上的努力。由於過去歐盟向來以較溫和的角度看待其他大國,因此一下很難適應四面楚歌的形勢。

除了和這些大國的關係亟需改善與重新定義,各個次區域的情況也會影響歐洲的安危。像是非洲大陸,歐盟得協助當地人民擺脫貧困,這不只是人道考量,亦是為了防止偷渡。又如中東和北非經常出現武裝衝突,歐盟得投入資源維和,以免利益受損,或是再度出現大規模難民遷徙,破壞歐洲團結。

馮德萊恩迄今最有力的支持者,應屬當初提名她的法國總統馬克宏(中)。 圖/路透社
馮德萊恩迄今最有力的支持者,應屬當初提名她的法國總統馬克宏(中)。 圖/路透社

歷年來最弱勢的執委會主席?

面對這些議題,馮德萊恩與她的團隊了然於胸。問題是,她雖然成功跨過當選門檻,卻是腹背受敵。因為她並非是最初各方屬意的候選人,一波三折後才被提名,在歐洲議會投票中驚險過半,有可能成為歷年來最弱勢的執委會主席。

需注意的是,其他歐盟國並不憂心馮德萊恩的上任,會更加鞏固德國在歐盟的統治地位,因為反對聲音最大的反而是來自德國。馮德萊恩作為梅克爾(Angela Merkel)的親密戰友,原本應得到她的強力支援,但在歐盟高峰會(European Council)的提名會議上,幾乎全體會員國領袖都同意馮德萊恩,只有梅克爾是唯一棄權投票者。

這絕非兩人反目成仇,而是來自德國執政聯盟——基民盟(CDU)與社民黨(SPD)的內鬥結果,主要是SPD不滿意提名馮德萊恩,對她每多掣肘,並強迫梅克爾棄權。其他黨派,如綠黨持保留態度,打算視議題合作;左翼政黨不滿馮德萊恩的保守派立場,擔心社會主義者的聲音被淹沒;極右翼則覺得她在一些議題上,如難民問題不夠強硬。

換言之,馮德萊恩並未得到來自祖國的奧援,她迄今最有力的支持者應屬當初提名她的法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)。不只是因為馮德萊恩能說流利的法語,更因為兩人都是歐洲統合論者,嘗試打造一個更緊密的歐洲共和國;馮德萊恩專注於地緣政治的傾向,亦與馬克宏擴大歐盟影響力的意圖相符,雙方可能就此議題結盟。

德法的歐盟權力核心之爭

然而這樣的合作,卻未必對歐盟有利,原因在於歐洲內部正面臨嚴重分歧,分歧正是來自被視為歐盟兩大支柱的德法軸心。事件起源於馬克宏在接受媒體訪問時表示,北大西洋公約組織(下稱北約)正逐漸腦死,一旦美歐聯盟的戰略合作破裂,歐洲即需要加強國防競爭力。他並警告歐盟,如果無法掌控自己的命運,歐洲將在地緣政治上消失。

就歷史觀之,法國領袖從戴高樂以降,向來對於北約沒有太多好感,但像馬克宏直接向北約發起攻擊也算罕見。在訪問中,馬克宏以美國從敘利亞撤軍、促使土耳其入侵為例提醒歐洲,北約夥伴與美國在戰略決策上缺乏協調,華府只把北約當作一種商業計畫,提供地緣政治保護傘,並大量出售武器。他認為歐洲應該根據現實,重新評估北約的價值。

此點無疑刺激了德國,柏林同意歐洲在安全上需要加強合作,梅克爾政府也支持要有一致的歐盟防務計畫,但北約與歐盟應是相輔相成。就柏林看來,巴黎不只是想以戰略自主為名,尋求取代北約的方案,更想讓法國以安全政策領導者的姿態,壓過德國的經濟領導地位,成為歐盟權力核心。

基此,馬克宏想方設法尋找可靠的盟友,並安排進駐布魯塞爾的關鍵職位,以促進法國的目標。目前看來,馮德萊恩非但無法緩解法德之間的緊張關係,對北約的態度也和馬克宏截然不同,可能影響歐盟在共同防務上取得的進展。且隨著馬克宏的野心越大,與梅克爾政府的裂痕也將越深,政治不確定性勢必會繼續困擾歐洲。

歐洲自冷戰以來將絕大部分防務外包給美國,在中短期內都無法脫離依賴美國。 圖/路透社
歐洲自冷戰以來將絕大部分防務外包給美國,在中短期內都無法脫離依賴美國。 圖/路透社

歐盟的國際影響力下降

不過,如果把爭議簡化為馬克宏與梅克爾的立場歧異、或是對於馮德萊恩的黨同伐異,只是見樹不見林。說穿了,人的因素是表面,結構因素才是根本,在對外與安全政策上,歐盟不僅缺乏整體的戰略觀,也欠缺乏必要的工具和手段,即軍事能力。

以前者來說,歐洲必須承認,從冷戰以來一直處於舒適圈,因為他們將絕大部分防務外包給美國,所以至少在中短期內,都無法脫離依賴美國。這種關係阻礙了歐洲團結,一些新加入的中東歐國家,如波蘭、羅馬尼亞等,並不信任德法軸心,也不想讓法國坐大,更不欲危及與美國的雙邊關係,採取對抗華府的政策。

以後者來說,近年來歐洲確實在共同防務上取得成績,包括啟動旨在打造歐洲軍隊的永久結構合作(PESCO)、發展軍事科技與組織的歐洲國防基金(EDF),以及監督國防預算的年度國防評估協調(CARD)。這些都是由前任執委會主席容克(Jean-Claude Juncker)完成,並得到梅克爾與馬克宏的大力支持,雖然比過去有所進展,但若面對實際挑戰,現有能力仍顯不足。

先不論歐盟是否可投入大量資源,建立必要的軍事能力,各國也常常缺乏政治意願和共識來處理危機。以被馬克宏詬病的敘利亞情勢為例,歐盟指責川普政府的撤軍,卻不打算自行布署部隊承擔責任。即使知道若敘利亞再度爆發衝突,歐洲又將面臨難民遷徙的後果,但在這之前,沒有任何民選政府敢冒倒台的風險,出兵捍衛歐洲利益。

再加上,長久以來歐盟對外與安全政策建立在自由主義的基礎上,不似美國習慣以犧牲對手甚至是夥伴,作為其壯大的代價。歐盟雖有經濟實力,卻疏於培養政治與經濟能力,結果就是歐盟的共同政策幾乎只能說是滿足各方的最低標準,對國際危機往往沒有足夠的應變方案,對國際體系的影響自然有所下降。

歐盟指責川普政府的撤軍敘利亞,卻不打算自行布署部隊承擔責任。圖為土耳其與敘利亞邊界。 圖/歐新社
歐盟指責川普政府的撤軍敘利亞,卻不打算自行布署部隊承擔責任。圖為土耳其與敘利亞邊界。 圖/歐新社

共同對手是中國?

在容克時期,對於歐盟和其他夥伴來說,遏制俄羅斯是歐盟與北約的主要任務,而美國為此必須積極參與歐洲防禦,跨大西洋防務應如過往般緊密。但華府的美國大戰略出現了根本性調整,從歐巴馬政府的重返亞太,到川普的關稅大戰,在在都顯示中國成為美國的系統性競爭者,美國的戰略焦點已不再是歐洲,俄國也只能說是次要對手。

儘管許多歐洲國家的政府逐漸意識到,他們的中國政策過於天真,應設法阻止北京在歐洲的影響力俱增。如歐盟在經濟領域採取了初步措施,特別是建立了投資篩選機制,限制外國取得關鍵基礎設施的所有權。但對歐盟來說,中國目前仍是重要的合作夥伴,不太可能採取與美國相同的對抗方案。

由此不難了解歐盟與美國的戰略焦點大相逕庭,甚至就馬克宏看來,俄國或中國都不是歐洲大敵,真正的敵人乃是恐怖主義。馬克宏觀點反映的是保護法國在非洲、中東等地利益,這與中東歐憂心俄國趁機入侵、德國試圖以歐盟力量平衡美中競爭的思維也不相同,突顯歐盟內部的嚴重分裂。

隨著美中爭奪霸權的情勢越烈、印度等新勢力的崛起,歐洲很快就會發現,如果無法形成對外與安全政策的共識,並更積極地投射歐盟的力量;如果仍舊是以3種、4種,或20多種意見發言,那麼歐洲的聲音將越來越小。如今,馮德萊恩將地緣政治視為施政綱領之一,就得繼續整合歐盟對外與安全政策,也是她未來五年無可迴避的任務。

對歐盟來說,中國目前仍是重要的合作夥伴,不太可能採取與美國相同的對抗方案。 圖/歐新社
對歐盟來說,中國目前仍是重要的合作夥伴,不太可能採取與美國相同的對抗方案。 圖/歐新社

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