新冠疫苗爭奪戰（五）：英國脫歐後遺症？歐盟的疫苗管制爭議

不久前多家媒體報導指出，德國經濟部長透過外交管道，要求台灣官員出面，和半導體廠商協調轉移產能，以緩解車用晶圓短缺。此外，日本、美國等多家車商，也都傳出希望台灣增產晶圓，有論者因此將晶圓比擬做台灣珍貴戰略資產，主張「以晶圓換（新冠病毒）疫苗」，在台灣引起熱議。

據傳台灣經濟官員已與半導體廠商代表會談，廠商們承諾將協助解決問題，而台灣官員也和德國駐台代表會面，表達希望德國能夠協助台灣在可行範圍內獲得疫苗。雖然不涉及直接交換，但也是賣人情給德國政府，期待投桃報李。

這種做法對小國來說無可厚非，然而普羅大眾必須清楚了解到當下情勢的嚴峻，不該有過多幻想。現實是歐洲諸國——包括德國在內——都面臨疫苗供應不足，更嚴重的是，歐盟正和剛脫歐的英國激烈爭奪著疫苗。

歐盟現狀：疫苗接種不如預期

由於歐盟出現接種疫苗速度不如預期的現象，在健康、經濟和政治上都出現危機。許多成員國維持高感染率，也面對更多的變種病毒逐漸蔓延；歐洲經濟在很大程度上仍處於封鎖狀態，如荷蘭因此引發數日暴動；有些政府遭到挑戰，像是義大利才剛避免倒閣，政治領袖們的壓力越來越大。

陷入紛亂的歐洲人想要知道，為何歐盟的接種遠遠落後於美、英等國？迄今為止，歐盟27國平均每100人約注射了2.8劑疫苗，遠低於英國的14.4劑和美國的9.7劑，更別提以色列已超過50劑、阿拉伯聯合大公國也有近35劑。

之所以會有如此明顯的差距，背後有許多因素影響，像是川普政府曾頒布一些行政命令，要求藥商在美國生產的疫苗，應被鼓勵先提供給美國人。繼任的拜登政府也援引《國防生產法》，企圖擴大BioNTech／輝瑞、Moderna等疫苗的產線，確保美國能獲得更多疫苗。

加上大流行初期，歐盟出現以國家為單位的個人防護設備出口管制，導致以鄰為壑。為避免成員國再起紛爭，疫苗統一由歐盟的歐洲醫品管理局（EMA）負責向藥商議價採買，但比不上美英訂購和批准疫苗的速度，再加上暫時不考慮中國和俄國製疫苗，導致過於依賴阿斯特捷利康（AstraZeneca）／牛津疫苗。

阿斯特捷利康與歐盟的矛盾

目前歐盟已與阿斯特捷利康簽約，提供三億多歐元，協助該公司開發與建立疫苗生產的能力。歐盟強調這是降低風險的投資，讓阿斯特捷利康在獲得批准前就可先生產，一旦批准後，便可如約取得預定的四億劑疫苗。

然而，阿斯特捷利康的供應出現問題，到今年3月底只能提供約3100萬劑，遠低於承諾的最少8000萬劑疫苗。短缺是因為雙方對合約的認知有異，出現了各說各話的羅生門。

阿斯特捷利康指出，該公司對歐盟的合約僅強調盡力而為（best effort），並無義務在特定日期前，提供一定數量的疫苗。由於新冠病毒疫苗是新品，在生產的過程中，無可避免地出了差錯，導致產量不如預期，出錯的工廠剛好就是供給歐盟的生產線，絕非基於利益或其他因素而厚此薄彼。

歐盟無法接受所謂「盡力而為」的說法，強調藥商必須承擔合約與道義責任，義大利等國甚至威脅要對阿斯特捷利康採取法律行動。現在歐盟要求阿斯特捷利康利用所有生產線——包括英國的兩座工廠和歐洲的兩座工廠——全力履行歐盟的採購合約。

同時，歐盟普遍認為阿斯特捷利康不能提供預定數量，是因為它向其他國家出售，特別是鄰近的英國，因為英國工廠的產量顯然優先給當地使用。阿斯特捷利康則駁斥，英國比歐盟早三個月簽約，且於去年底就通過臨時授權，若EMA取消有條件的批准使用，將有望實現生產目標。

阿斯特捷利康的辯解，讓歐盟更加裡外不是人。因為比起BioNTech／輝瑞在去年底、Moderna在今年年初獲得授權，阿斯特捷利康直到1月底才通過EMA的銷售許可，最主要是由於阿斯特捷利康的臨床試驗參與者中，65歲以上的比例明顯偏低。

基於政治與安全考量，德法等國的領袖不建議高齡者接種，法國總統馬克宏還表示該疫苗對長者可說幾乎無用。即使歐盟通過授權，德、法、瑞典、奧地利等國都表示，該疫苗應優先用於65歲以下的人，波蘭只建議60歲以下的人使用，義大利則只建議55歲以下的人使用，而非歐盟成員的瑞士迄今仍拒絕批准。

但當BioNTech／輝瑞等疫苗遲不見蹤影，阿斯特捷利康已成救命稻草，歐盟只能全力爭取。2月初歐盟執委會主席馮德萊恩剛結束與阿斯特捷利康的斡旋，表示該公司將追加900萬劑給歐盟，讓2021年第一季的總數達到4000萬劑，雙方的緊張局勢暫時得到緩解。

歐盟與英國「不和平分手」的餘波

不過，歐盟除了與阿斯特捷利康爭執，同時也開啟和英國等國爭奪疫苗的戰場——管制疫苗出口。歐盟執委會在1月底啟動「新冠病毒疫苗出口透明與授權機制」，旨在解決目前疫苗出口缺乏透明度的問題，確保歐洲生產的疫苗不能未經授權便離開當地，預計管制將到3月底。

此舉被視為是當初管制防護用品的翻版，引發各界批評。歐盟強調這不是在港口或機場的封鎖，而是一種透明措施，密切注意藥商是否履行合約承諾，更否認歐盟轉向「疫苗民族主義」，因為該機制對歐盟以外的諸多國家——像是COVAX計劃涵蓋的92個低收入和中等收入國——都有豁免。

即使歐盟再三強調不會以鄰為壑，但實踐上卻出現了「邊界」爭議。啟動前述的新冠疫苗機制後，布魯塞爾總部一度想援引《愛爾蘭與北愛爾蘭議定書》第16條，以歐盟面臨重大經濟、社會困難為由，在愛爾蘭（歐盟成員）與北愛爾蘭（英國成員）之間劃出一道管制邊界，目的是避免疫苗利用此徑進入英國。

雖然歐盟因為外界撻伐而放棄實施，部分雙方政要亦試圖淡化爭議、釋放善意，卻已流露出英國脫歐後，雙方強烈的不信任與猜忌。各國也因此對歐盟不甚諒解，WHO便警示這種政策只會平添其他國家的風險，延長大流行的結束之日，歐盟則宣稱若有人道主義需求，不會管制出口。

小結：疫苗管制對防疫有利嗎？

疫苗供應鏈比一般產業更為複雜，需要配備專業設備的生產設施。即使藥商生產基地在歐洲，也需要來自全球各地的材料組合，如化學藥劑、瓶子、金屬蓋等。如果歐盟禁止出口，可能將引來他國的報復，使本已不足的疫苗生產能力進一步下降。

目前歐盟還沒有實施任何疫苗出口，但由於出口禁令到3月底，且可能延續，有關疫苗供應的爭議還沒有結束。對歐盟來說，管制是符合比例原則的暫時性措施，未牴觸WTO規則；但反對者則認為，要引用比例原則，須證明歐盟嚴重短缺疫苗，而世界各國能獲得的疫苗顯然比歐盟更少。

隨著全球越來越多國家生產基地的疫苗獲得批准，若各國無法協調，供應鏈問題將變得更加複雜。像英國的葛蘭素史克（GSK）和德國的CureVac正在合作，開發新一代的變種新冠病毒疫苗。未來歐盟如果管制它們位於歐洲的生產線，將會和英國再起紛爭，也可能會嚴重破壞其他國家獲得疫苗的機會。