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美中和解了嗎?拜登政府如何看待對中貿易政策

圖為美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)於9月底與歐盟代表舉行峰會。 圖/美聯社
圖為美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)於9月底與歐盟代表舉行峰會。 圖/美聯社

眾所矚目的美中貿易戰在十月份進入新的階段。歷經八個月的美中協議審查後,上任即將一年的美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)與其團隊有了初步結果。藉著公開演講的場合,戴琪宣布美國不會加劇與中國的貿易緊張局勢,但也不會立刻廢除川普時代的關稅,被視為是拜登政府對中政策的新聲。

拜登政府對中貿易政策的兩難與矛盾

根據戴琪所言,儘管美中在貿易上存在明顯分歧,但拜登政府的最終目標是建立以對話為基礎的持久共存。也就是說,華府將通過與北京的坦率對話,並針對產業政策直接與中國接觸,尋求習政權做出有意義的改變。

贊成戴琪的人表示,美國早就該重新接觸中國,且應尊重美國企業的利益。這意味支持拜登政府為某些公司重新開放豁免程序,減輕對中國的關稅。也有人同意戴琪提到美國需要與盟友密切合作,共同協調中國的貿易政策,符合多邊主義的世界觀。

反對者則表示,戴琪並沒有提出應對中國挑戰的新願景,也沒有具體方案。針對中國缺乏改革,戴琪僅強調在WTO或雙邊管道幾乎不可能強迫中國執行承諾,卻又認為對話可以解決問題。戴琪也批評川普的政策無法解決問題,還會影響美國經濟,但拜登政府現在卻是利用川普第一階段的成果施壓中國。

兩種意見因為各據立場,都有一定的道理,誰也無法說服對方,凸顯出對中貿易的複雜與華府的兩難。要了解拜登政府的施政脈絡,得先從2001年中國入世、美國歷任總統所採取的對策說起。

過往美國對中的經貿策略

在小布希、歐巴馬兩屆政府任內,雖然分屬共和與民主黨,但對中基本上都是接觸戰略為基調。一方面是持續的高層對話,旨在以外交方式說服北京更加遵守WTO規則,另一方面側重通過WTO解決貿易爭端,並推動中國走向更典型的市場經濟。

然而,近二十年過去,華府發現北京的承諾越來越少,即使是先前已同意的改革也越來越難實現。讓自由主義者更感挫折的是,在川普上任前,美國向WTO投訴中國的案件多是以勝訴收場、中國投訴美國則多敗訴,卻因WTO缺乏強制力,改變不了北京的行為模式。

反對自由貿易的保護主義者無視WTO裁決,堅持以單邊手段對付中國,這造就了川普政府調整對中貿易政策的第一階段成果。也就是北京承諾在2020到2021年間,將額外購買價值約兩千億美元的美國商品和服務,藉此換得美國不再升級貿易戰。

然而,根據學者研究,到今年8月,中國購買了承諾金額的61%,約一千六百五十億美元,這些數字已涵蓋整年交易,應不會再增加。戴琪便以此為由,表示將與習政權討論中國在第一階段採購不足的問題,作為對應,拜登政府必須延續川普時代的關稅等制裁,但將修改程序,排除某些項目以增加美企產品的競爭力。

戴琪也強調,美國在某些領域與中國貿易有著不利因素,像是美企鋼鐵行業面臨空心化、太陽能電池製造業也在衰落等。這些並非美企競爭力太差,而是中國大量補貼相關行業之故,雖然WTO的爭端解決機制無法處理中國問題,但拜登政府不會因此與中國脫鉤,反倒是透過其他方式重新平衡美中經濟。

反對自由貿易的保護主義者無視WTO裁決,堅持以單邊手段對付中國,這造就了川普政府調整對中貿易政策的第一階段成果。圖為前美國總統川普。 圖/路透社
反對自由貿易的保護主義者無視WTO裁決,堅持以單邊手段對付中國,這造就了川普政府調整對中貿易政策的第一階段成果。圖為前美國總統川普。 圖/路透社

拜登政府上台後的對中貿易政策改變

和川普政府不同的是,戴琪明確表示將與WTO新任總幹事就改革進行合作,以滿足世貿組織成員的需求,意味拜登政府可能透過WTO架構與盟邦共同應對中國。另外,拜登政府也嘗試重建盟邦信心,尤其是歐盟,今年9月底戴琪就與歐盟代表舉行峰會,處理緊迫的貿易和技術問題。

雙方雖然沒有直接點名中國,但會中所談包括補貼國有企業、阻止強制技術轉讓等方面,都是美歐長久對中國憂心之處。對此,華府已經釋出善意,解決了與歐盟關於波音補貼的貿易爭端,並建立雙邊貿易和技術委員會(TTC),以共同的民主價值觀應對全球挑戰。

雖然戴琪主張以雙邊、區域和多邊參與來強化聯盟,但目前仍沒有關於外交聯繫將如何解決美國貿易失衡的具體細節。一個明顯的例子是,儘管戴琪強調多邊協調、拜登也指出美國需要領導盟邦來應對中國的戰略挑戰,然而拜登政府迄今都不願鬆口尋求加入CPTPP。

要知道,過去幾十年來,有些美國製造業跨越全球,利用各大洲更便宜的勞動力與材料,將業務移至海外。這種貿易開放對許多社區與就業造成重大影響,雖然美企可從中獲益,但離岸外包的代價則是由去工業化的地區人民承擔,川普等民粹主義者的崛起代表美國的忍耐到了臨界點。

由於簽署國際貿易協定需要大量的政治資本,拜登政府即便有心,仍需要時間來解決黨內與國內分歧。特別是拜登已承諾保護美國人民,並強調除非CPTPP證明對美國經濟與勞動者有利,否則任何貿易倡議都不會開始。

雖然戴琪主張以雙邊、區域和多邊參與來強化聯盟,但目前仍沒有關於外交聯繫將如何解決美國貿易失衡的具體細節。 圖/美聯社
雖然戴琪主張以雙邊、區域和多邊參與來強化聯盟,但目前仍沒有關於外交聯繫將如何解決美國貿易失衡的具體細節。 圖/美聯社

除了中國,來自美國內部的壓力

另一方面,COVID-19大流行初期各國政府以鄰為壑、有心企業囤貨自用,再加上意外所造成的供應鏈中斷,使美國人民發現泱泱大國也會面臨物資匱乏,更感受到國內製造業的衰退。因此拜登強調重建更好未來(Build Back Better),將投注數十億美元強化製造業供應鏈與基礎投資,不再過分依賴價值觀不同的國家。

按照拜登政府的基調,戴琪也聲稱投資美國勞工和研發項目的重要性,認為這些資本將使美國佔據優勢地位進行談判。不過,戴琪只是貿易代表,並非國內復甦計畫的主導者,所以沒有提出具體細節,且人才培育需要長期才能看到成果,是否能如戴琪所言還有待商榷。

值得注意的是關稅,有研究發現,川普政府對中關稅損害了美國消費者和製造商的利益,與中國脫鉤更會降低未來美國GDP成長,反倒減少工作機會。同時,雖然部分企業將供應鏈的最終組裝從中國轉移到越南或印度,卻是因為工資或其他原因使然,並非關稅奏效,也沒有出現產業回流美國的趨勢。

然而,國會兩黨抗中情緒熱烈,想要取消任何關稅的舉動,在政治上可能是非常困難的一步。以鋼鐵與鋁關稅為例,幾乎所有業者都贊成維持關稅,他們代表著明年國會選舉的重要選票,拜登政府應不會在選前做出自毀長城之舉,而歐盟正在和美國討論聯手解決中國的鋼鐵產能過剩,也有可能找出關稅的替代方案。

如此不難明白,拜登政府為何不肯放棄301條款,這是反擊習政權補貼的主要武器。再者,若習政權久久不願履行其第一階段義務,拜登政府可以此為由,展開新的301調查,並重新配置關稅。雖然有傳聞白宮正在考慮對中國啟動301調查,戴琪仍三緘其口,保留對中談判的槓桿。

華府將通過與北京的坦率對話,並針對產業政策直接與中國接觸,尋求習政權做出有意義的改變。 圖/路透社
華府將通過與北京的坦率對話,並針對產業政策直接與中國接觸,尋求習政權做出有意義的改變。 圖/路透社

第二階段談判的啟動取決於中國是否對承諾負責?

最後,值得注意的是,拜登政府已經明確表示,中國必須要對第一階段貿易協議達成的承諾負責,包括採購承諾和政策承諾。據媒體報導,戴琪已和中國代表,也就是主管貿易的副總理劉鶴進行過視訊對話,雙方同意就某些未決問題進行磋商,但沒有對外詳細說明。

可確定的是,第一階段協議已成為美中的溝通渠道,這是兩國之間現存為數不多的交流,也為美國提供直接向中國施壓的手段。也有人建議,拜登政府應該和習政權展開第二階段貿易談判,戴琪僅表示可能有新談判,但不會有第二階段,這代表拜登政府要先收割結果,才會有降低關稅的打算。

若習政權判斷與拜登政府打交道更有利中國,那麼不排除向美國做出更多新承諾的可能,來換得美國消除貿易壁壘。只是這些承諾如果無法立即證明對美國的就業或經濟有足夠的獲利,反而有害於和中國合謀的拜登政府,這也是為何戴琪表示沒有第二階段談判的背後原因。

據媒體報導,戴琪已和中國代表,也就是主管貿易的副總理劉鶴進行過視訊對話,雙方同意就某些未決問題進行磋商,但沒有對外詳細說明。 圖/路透社
據媒體報導,戴琪已和中國代表,也就是主管貿易的副總理劉鶴進行過視訊對話,雙方同意就某些未決問題進行磋商,但沒有對外詳細說明。 圖/路透社

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