法官聲請釋憲（三）：欠國家錢，要以自由抵償？——談「易以拘留」
（※ 2020.06.02 更新）
社會秩序維護法第20條第3、4項及第21條，於民國108年12月31日刪除，法官聲請案經大法官於109年1月31日第1502次會議為不受理決議。
欠別人錢還不出來怎麼辦？對方會到法院告你，再對你的財產強制執行；欠國家錢還不出來怎麼辦？國家也會對你的財產強制執行。如果強制執行仍然沒有辦法清償，可以把你關起來嗎？
依《公民與政治權利國際公約》第9條規定，「任何人不得僅因無力履行契約義務，即予監禁」。依照這樣的精神，不能因為你沒有能力清償債務，就把你關起來。1但是如果欠國家的錢是《社會秩序維護法》（下稱《社維法》）的罰鍰，那麼情形可就不同了——你可能要用自由來抵債。
欠國家錢，要以自由抵償？
《社維法》的處罰種類有拘留、罰鍰、勒令停業、停止營業、沒入及申誡，共六種。所謂「拘留」，是把被處罰的人關在警察機關所設置的拘留所內。如果被裁處拘留一天，就要在拘留所中待滿24小時。2
「罰鍰」也是《社維法》的其中一種處罰方式，「罰鍰」就是罰錢的意思。《社維法》可以裁處罰鍰的行為非常多，例如畜養危險動物，影響鄰居安全，就可以處12,000元以下的罰鍰。
1. 如果錢繳不出來怎麼辦？
《社維法》獨有的「易以拘留」的制度，即警察機關對民眾裁處罰鍰後，民眾如果沒有依期限繳納，警察機關可以聲請法院裁定，把繳不出錢的民眾強制以一天300至900元的代價，關在拘留所內。以最高標準的一天900元來算，如果被裁處3,000元罰鍰卻繳不出來，就要在拘留所內待三天。
拘留是《社維法》所獨有的制度3，罰鍰繳不出來，改以拘留代替，更是直接把公法上的金錢給付義務不履行，改用拘束人身自由來代替，法律上稱為「易以拘留」。
2. 欠錢活該被關？
實務上觸犯《社維法》案件的罰鍰大多都是幾千元，如果連幾千元都繳不出來，一定是經濟上已經非常困難。如果再用拘留來抵償罰鍰，可能讓他原來的工作中斷，經濟更加陷入困境。有法官認為易以拘留的制度已經違憲，讓我們一起來看看法官如何為貧無立錐之地的民眾發聲。
聲請宣告違憲之《社會秩序維護法》部分條文
- 《社維法》第20條第3項：「罰鍰逾期不完納者，警察機關得聲請易以拘留。」
- 《社維法》第21條第1項：「罰鍰易以拘留，以新臺幣300元以上900元以下折算一日。但易以拘留期間不得逾五日。」
聲請案件
到目前為止，對《社維法》易以拘留的條文聲請釋憲並公開聲請書的共計有兩件：
除了上開案件，在大法官網站的待審清單中，還有其他12件法官聲請案，可惜並沒有公開聲請書。
指標意義
1. 首件公開釋憲聲請書的案件
上開編號1案件，應該是第一件在停止訴訟的裁定中，一併公開釋憲聲請書的案子，可以說是帶動公開聲請書的領頭羊。
2. 大法官可能改變見解而作解釋
曾有法官對上開條文聲請釋憲，經大法官於103年2月間決議不受理。目前大法官網站的待審清單已經來到14件，放了好多年都沒有作成不受理決議，是否會改變見解而受理並作成解釋，值得關注。
3. 本系列作為公開聲請書的管道
上開編號1及2案件的聲請人均為S法官，S法官當初漏未將編號2的聲請書公開，因為S法官已經離職，無法以裁定再公開聲請書。本系列請S法官提供編號2的聲請書，透過本系列作為管道來公開。
說明主軸
編號1、2的聲請人均為S法官，兩件聲請書的論述結構也大致相同，故以下論述將融合兩件聲請書內容。
案情摘要
依據嘉義地院103年度嘉秩易字第3號的案例事實，民眾黃先生因跟追他人，遭嘉義市政府警察局第二分局以違反《社維法》第89條第2款「無正當理由，跟追他人，經勸阻不聽」，裁處罰鍰1,500元，黃先生逾期不繳納罰鍰，警方即聲請法院依《社維法》第20條易以拘留。
侵害的基本權及牴觸的憲法條文
聲請法官認為，《社維法》第20條第3項、第21條第1項，牴觸憲法第7條平等原則、第8條的正當法律程序、第16條的訴訟權以及第23條的比例原則。
違憲的理由
各國類似《社維法》的違警罰的立法例，可以分成刑罰及秩序罰兩種。
依聲請法官的研究，我國《社維法》中拘留的制度是源自於大清違警律，而大清違警律是引進日本舊刑法；日本舊刑法主要參考1810年的法國刑法典。1810年的法國刑法典及日本舊刑法，都是把違警罰放在刑事法規中。
我國在引進外國法時，錯把馮京當馬涼，把日本舊刑法下的拘留，當成是行政罰的手段。在了解《社維法》拘留制度的沿革後，讓我們來看看聲請法官為何認為「易以拘留」的制度違憲：
1. 違反平等原則
聲請法官認為易以拘留違反平等原則：
（1）與行政罰鍰的比較
《社維法》的罰鍰是行政罰的一種，但是其他行政法上的罰鍰都是依行政執行程序執行，只有《社維法》的罰鍰，將公法上金錢給付義務的不履行，改以拘束人身自由的拘留來處理，明顯是不合理的差別待遇。
（2）與刑罰罰金的比較
縱然認為《社維法》的罰鍰本質上是違反義務程度比較低的刑罰，那麼照理說《社維法》的處罰應該比刑法的處罰來得輕微才對，但事實上卻有以下明顯的差別待遇：
- 被判處刑法上的罰金，在特定條件下可以緩刑4；《社維法》卻無此規定，輕重失衡。
- 刑法的罰金如果易服勞役5，是以1,000至3,000元折算一天；《社維法》的易以拘留卻以300至900元折算一天。《社維法》的規定比較不利。
- 刑法的罰金易服勞役的再易服社會勞動6，是以6小時折算一天；《社維法》的易以拘留，則是要在拘留室待滿24小時才算一天。《社維法》的規定比較不利。
（3）對經濟弱勢者的歧視
《社維法》的罰鍰大多是幾千元，若幾千元都繳不出來，絕對是社會上的弱勢族群。而易以拘留的制度卻造成「富者繳錢息事，貧者卻被拘留」的差別待遇。
2. 違反正當法律程序
《社維法》的裁罰的權責機關是雙軌制，依事件的類型分別由警察機關及法院裁處。《社維法》第43條第1項的案件，由警察機關直接處分；第43條第1項以外的案件，則由警察機關移送給法院來做裁定。
聲請法官認為：
由警察機關裁處的案件，絕大部分都沒有聲明異議而確定。又允許警察機關可以把罰鍰的處分，聲請法院裁定易以拘留，而法官依規定要在受理兩天作成決定並送達7，法官有可能再對警察機關的處分是否適當再作實質調查嗎？被處罰人也無沒有申辯及提出證據的機會，形同警察機關實質上擁有限制人身自由的權利，不符合憲法第8條第1項人身自由的限制應由法官為之的規定。
3. 侵害訴訟權
聲請法官認為：
依《社維法》的規定，法官受理警察機關移送的案件時，依規定如果沒有審問調查的必要時，不但不用先通知民眾答辯，還要迅速製作裁定書。因為不一定會通知民眾出庭讓其有機會提出有利的抗辯跟證據，已經侵害他的聽審權及防禦權。
再者，民眾對警察機關的裁處可以向地方法院簡易庭聲明異議，但是對於簡易庭的裁定，則不得抗告，形成只有單一審級救濟的機會。雖然審級制度是立法者的裁量範圍，但是過少的程序保障已經違反憲法，也和刑法、行政訴訟法所規定的救濟程序比較上，產生不平等的情形。
4. 違反比例原則
易以拘留涉及人身自由的限制，是否符合比例原則中的「手段必要性」呢？
聲請法官認為：
手段必要性是指，未繳納罰鍰時，改以拘留方式執行，是不是最小侵害權利的方法。
對有資力的人來說：如果被處罰人不願繳納罰鍰，最有效、成本最低的方法是透過強制執行來實現。先聲請法院易以拘留，再向被處罰人執行拘留，迫使其繳納罰款，不只不是侵害最小的手段，也不是合乎成本的作法。
對無資力的人來說：違法性較高的刑法，可以用社會勞動來折抵罰金8，那麼違法性比較低的《社維法》，更應該可以用社會勞動來折抵罰鍰才對。社會勞動的時間比較彈性，可以在假日、晚間或清晨實施，不僅可以達到處罰的目的，也可以避免影響被處罰人的生計，更可以貢獻其勞力回饋社會。
既然有更小侵害的手段可以達成處罰的立法目的，易以拘留就無法通過比例原則的審查。
5. 執行成本遠高於罰鍰
聲請法官認為：
《社維法》案件中近八成的罰鍰都低於6,000元，但為了執行拘留，所付出的戒護警察人力薪資、拘留室的建置維護成本、被拘留人的膳食費用等，一天的支出就超過12,000元，執行效果跟成本效益下，拘留制度仍有檢討之處。
6. 結論
《社維法》易以拘留的條文，已經違反憲法第7條平等原則、第8條正當法律程序、侵害第16條訴訟權，及違反憲法第23條的比例原則，應予宣告違憲。
- 確實有部分民眾認為還不出錢的債務人，應該被關起來，甚至強迫他勞動賺取金錢來清償，但是這樣的主張並不符合文明國家的主流想法。或許想想，我們的周遭的家人朋友，是否也積欠一些債務無力償還呢？
- 《社維法》第54條第1項：「拘留之執行，即時起算，並以二十四小時為一日。」
- 同樣的「拘留」的法律用語的似乎只《有要塞堡壘地帶法》第4條第7款：「本區內禁止人民遷入居住。但要塞司令對於已居住區內及經過之人應詳加考核，如認為確有窺察軍事之嫌疑者，得加以拘留、偵訊，依法處理。」這裡的拘留應該是指「暫時留置不讓其離去」的意思，與《社維法》的拘留要在警察機關的拘留所執行有所不同。
- 刑法第74條第1項規定，受二年以下有期徒刑、拘役或罰金之宣告，且未曾因故意犯罪受有期徒刑以上刑之宣告者，或前因故意犯罪受有期徒刑以上刑之宣告，執行完畢或赦免後，五年以內未曾因故意犯罪受有期徒刑以上刑之宣告者，認以暫不執行為適當者，得宣告二年以上五年以下之緩刑。
- 易服勞役，是指無力繳納金錢時，用服勞役來作為替代。服勞役的受刑人還是要住在監獄裡面。
- 易服社會勞動，是指從事勞動服務。要依檢察官的指揮前往特定地點從事勞動服務，例如割草、協助清潔等等，其餘時間可以在社會上正常活動，不用進入監獄。
- 法院辦理社會秩序法案件應行注意事項第20條。
- 刑法上所處的罰金，可以1,000、2,000、3,000元折算成一天的易服勞役。罰金的易服勞役，又可以以6小時的社會勞動折算一天。例如A遭法院判處「罰金10,000元，如易服勞役，以1,000元折算一日」，那麼罰金易服勞役下，應該服勞役10天，此時可以再以社會勞動來取代服勞役，也就是以60小時的社會勞動來取代服勞役。
