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甚麼是美國的TPA?我們真的有必要向TPA學習嗎?

圖/本報系資料照片
圖/本報系資料照片

拜太陽花學運之賜兩岸協議(或協定)簽訂流程的法制化已成為朝野各界共識,但政院版、民間版等不同版本間的差異依然造成諸多爭議。無論任何版本,美國的「貿易促進授權法案(Trade Promotion Authority, TPA)」都是各方爭相取經的對象,本文旨在說明TPA是甚麼,以提供國內各版本的討論基礎。

要了解TPA,我們必須先扼要的說明TPA據以成形的歷史脈絡,讓我們從美國憲法看起。

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225年前訂立的美國憲法,將一般的條約締約權分由總統與參議院共享,美國憲法第二條第二款:「總統有權締訂條約,但須爭取參議院的意見和同意,並須出席的參議員中三分之二的人贊成。」

這裡得稍做說明,美國是兩院制,參議院是代表州權與平衡權力的重要機構,也是國會的一部份,但意義上比較接近我國立法院的機構為眾議院而非參議院。

可以注意到,美國憲法中要經參議院三分之二同意通過的是「條約」,所以美國政府在二次大戰後大量發展不需更改法律的「行政協定」概念以規避參議院的監督。

上述無論是條約或是行政協定都不需經眾議院通過,難道眾議院都沒有對外交置喙的空間嗎?當然不是的,至少在與本文相關的對外貿易方面,美國憲法第一條第八款中就規定:「國會有權規定並徵收稅金、捐稅、關稅和其它賦稅,…管理與外國的、州與州間的,以及對印第安部落的貿易;」

由此可見,在美國原始的憲政設計中,對外貿易談判就是歸國會管的,事實上在美國立國後的前一百五十年間,國會也確實掌握著關於對外貿易談判的一切權力。

到了1930年代,發生了一件大事改變了這個情況,那就是1930年的「Smoot-Hawley關稅法」。當時美國正在經歷史無前例的經濟大恐慌,美國國內製造業為求自保,向國會施加極大壓力,促使國會通過此法案將關稅壁壘提高到令其他國家無法忍受的地步,並引發了國際間一連串的報復性關稅,重重打擊了已經千瘡百孔的美國經濟。

經此一事,美國國會了解到利益團體對國會的直接壓力會過度的影響美國的對外貿易談判,因此,國會制訂頒布了「1934年互惠貿易協議法」,授權在國會預先審議通過的關稅範圍之內,總統可以與外國談判並簽訂互惠貿易協議。自此,美國的對外貿易談判的任務就落到了總統領導的行政權手上。

當然,除了談判之外,無論是事前的監督還是事後的審議,國會依然扮演著決定性的角色,一直到了1960年代末期,事情又再度有了變化。

1967年的「關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)」甘迺迪回合談判中,首次納入了包括反傾銷政策在內的「非關稅貿易壁壘」,與過往以降低關稅為主要談判內容大大不同。在漫長的談判過程中,國會意識到,如果各式各樣、多如牛毛的非關稅貿易壁壘每一項都要經過國會冗長的審議程序,美國在自由貿易談判上的腳步將牛步化,同時降低其他國家與美國洽簽自由貿易協定的意願。這催生了「1974年貿易法案」,其中規定在滿足事前授權、事中參與等等條件的狀況之下,可以停止適用正常立法程序,改而適用在一定時限內審議完成、限制辯論時間、僅准全案審查的快速審議程序,這也就是俗稱的「快軌程序(fast track negotiating authority)」

其後,「快軌程序」的授權年限經過數度延長,最近一次生效,現已過期的「2002年貿易法案」中,將此程序更名為「貿易促進授權法案」,也就是目前為人熟知的TPA。

至此,讓我們整理一下,美國對外貿易談判的權力原來集中在國會身上,國會兩度限制己身權力,擴大行政權的參與,其原因主要有二:

一、避免利益團體對國會施加的壓力造成在進行對外貿易談判時的不利影響。

二、無論涉不涉及法律修改,縮短國會審查協定與法案的時程,以利談判進行的效率。

雖然美國國會基於TPA規定依然擁有主導並議決對外貿易協定的權力,但制定TPA的目的,是在可控制範圍下將權力自立法權向行政權移轉,論者舉TPA為例,以為是防止行政權擴權的借鏡,實在是搞錯了方向。

不過,這當然不是說我國現狀很好所以法案不用立了,畢竟我國對兩岸間協議(或協定)簽訂流程目前是根本無法可管,所以TPA依然很有參考價值。

我將TPA中可供我國建立兩岸間協議(或協定)簽訂流程時參考的內容簡單分為以下三大項說明:

一、設定談判目標

由於對美國來說,貿易談判適用快軌程序是立法權的自我限制,因此國會必須設下明確的貿易談判授權範圍,授權總統在此範圍中進行談判才能適用快軌程序。在TPA第2102條中相當詳細的明訂了欲適用快軌程序時可進行的談判範圍,諸如對外投資、智財權、電子商務、爭端解決、勞動環境等等。若國會認定總統對外談判與簽訂協議的內容超出了國會在法案中明訂的範圍,國會有權取消快軌程序的適用,回歸採用較為冗長嚴格的一般法案審議程序。

二、保障國會參與

為了使協議本文與其實施草案在進入國會審議時減少爭議、快速通過,TPA中設定了許多在談判前、簽約前、簽約後等各階段中行政部門應負的報告義務與國會參與的權利,例如:

1. 行政部門須定期向由國會委派貿易談判代表團官方隨團顧問所組成的國會監督小組(Congressional Oversight Group,

COG)報告。


2. 在談判開始的90天前以書面通知國會行政部門有意開啟談判。


3. 簽署協定的90天前以書面通知國會。


4. 簽署協定的180天前通知稅收委員會,告知協定簽署之後美國貿易行政救濟法(trade remedy laws)可能需要修正之處。


5. 在通知國會有意開啟談判之後的30天內提交私人部門的顧問委員會所撰述之給國會、總統以及美國貿易代表處的報告。


6. 簽署協定的90天前須向美國國際貿易委員會(the U.S. International Trade Commission, USITC)報告貿易協定之細節。


7. 簽署協定之後的90天內向國會提交國際貿易委員會針對協定對美國經濟影響的評估報告。

以上所列只是節錄,法案中有更詳盡的規範,若行政部門希望其欲簽訂的貿易協議在審議時可適用快軌程序,就必須滿足包含以上所列在內的諸多程序性要求,以確保國會在整個談判過程中皆有足夠參與,並能及時影響行政部門的談判方向與內容。

三、限制國會審議

對於符合條件的已簽訂貿易協議與實施草案,為了使其快速通過,TPA中也援引1974年貿易法案,對國會審議程序做出諸多限制:

1. 參眾兩院的多數黨領袖無論是否與總統為同一政黨,在收到協議與草案的第一天,便應立即將其排入議程。


2. 參眾兩院委員會或院會,均不得對法規內容進行任何修正,也就是只能全案審查,不能逐條審查。


3. 委員會須在四十五天內審查完畢,期滿則法案自動視為審查完畢,送交院會二讀。


4. 院會在法案離開委員會後的十五天內,便必須進行全案表決。

5. 院會審查時不適用「冗長辯論程序」,辯論時間上限20小時。

以上種種,皆是為了確保已符合TPA條件的貿易協議不會在國會中被延宕過久,而刻意對立法權在審議時做出限制。

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到這裡我們可以看出,美國的《貿易促進授權法案》與現今我國爭論中的政院版或民間版兩岸協議(或協定)簽訂流程在本質上完全不同。美國的TPA是一種選擇,對行政機關來說,他可以選擇藉由滿足TPA所列條件,以換取協議簽訂完成後在國會能快速審議,他也可以選擇不滿足TPA所列條件,而在國會審議時採用較冗長的一般審議程序。也就是說,滿足TPA所列條件並非行政機關進行對外經貿談判時必須遵行的義務。但我國爭論中的政院版或民間版兩岸協議(或協定)簽訂流程不是一種選擇,而是明訂行政機關在兩岸談判時應盡的義務,此與TPA本質上完全相異。

此外,無論是美國的一般審議程序抑或TPA所規範的快軌制度,是否適於我國憲政體制中行政權與立法權間關係,殆有疑義。我國憲政體制應屬於何類歷來爭議不斷,有認為近於總統制者,有認為近於半總統制者,有認為近於內閣制者,甚至主張自成五權憲法制者。不同的憲政體制間對於行政權與立法權間的監督與權力制衡關係皆有不同設計,我國與美國在憲政設計上是否類同,攸關美國的一般審議程序或TPA內容是否適用於我國,必須在參考援引美國制度之前先予釐清。

綜上所述,援引TPA來批評民間版兩岸協議(或協定)簽訂流程只有國會參與而未限定全案表決是不合理的,因為TPA限定的全案表決是行政機關用非其義務上必須滿足的國會參與換來的,而無論是政院版或民間版中皆將國會參與(無論程度高低)視為行政機關之義務,自始無與全案表決對價的問題。

反之,援引TPA批評政院版內容國會參與不足也是不合理的,原因是,是否要符合TPA內容中的國會參與以換取快速審議在美國是行政機關的自由選擇,但我國的兩個版本既然都將國會參與(無論程度高低)視為行政機關之義務,其必須參與的程度自然與TPA內容不能類比。

因此,美國的「貿易促進授權法案」雖然可做為我國制度設計的參考,但不應做為無論政院版或民間版兩岸協議(或協定)簽訂流程法制優劣與否的判斷標準。

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