引進美國災害管理制度前，柯P要想清楚的事

新任臺北市長柯文哲先生在視察消防局之後，認為需套搬美國聯邦緊急應變總署（FEMA）的作法，重新考量建置臺北市的災害管理體系。柯市長視察後，在臺灣的聯合報上，有位災害應變專家發表了對現況的不滿，並期待移植美國的災害應變思維與作法，以完善北市甚至全國的防救災能力。持另一種意見的學者專家則認為現今的災害管理體制大體上沒有問題，且已經過一段時間的運作與驗證，所以毋須改弦易張，重起爐灶。

兩造的說法我認為都有道理，但也都有盲點，各項細部內容我在其後的專欄會慢慢討論，不過民主社會中，就是要鼓勵人民表達各種意見，越多人提出想法，只要不是惡意攻訐，我認為都是好事。但必須指出的是，各國的制度是在特殊的政經條件與人文社會下的產物，如果不加以修改，加入在地化的考量，屆時可能會產生適用上問題。今天這篇專欄文章，我想談談美國的災害管理制度為何不能夠直接套搬到臺灣。

我認為美國與台灣最顯著的是政治制度上的差異。旅美學者黃仁宇先生在其所著《中國大歷史》一書中提到，中國自古以來黃河下游水災頻仍，為了救災需要，建立一個強而有力的中央政府以協調與調度下游各地區間的資源與人力極其重要。因此，從救災的需求衍生出來的政治思維係由上而下，中央政府管理地方政府，地方政府再管制更小單位的政治體制，進而管控全體人民。因此，在中國及其影響所及的國家與地區，中央政府有權管理地方政府，整套政治體系由上而下，權力集中於中央，越往基層越分散，建立起三角形狀的官僚體系方式管理國政。

美國的政治制度與中國相反，自歐洲移民過來的人民最初係形成一個又一個的聚落，這些聚落間互不管轄，但因為共同利益間會彼此結盟。描述美國政治特色最具體的書籍之一是十九世紀一位法國社會學家托克維爾（Alexis de Tocqueville）在考察美國的政治制度後寫成的《民主在美國（De la démocratie en Amérique）》一書，他觀察到美國的民主制度建立在各州平權的基礎上。換句話說，美國中央政府無權也無能去干涉各州各城或各市的做法。因此我們可以說美國的民主制度係建立在由下往上堆疊的政治體制上，依據這體制而建立起來的災害管理體系，即便不是為了服務政治人物而生，但在建立的過程中必然經過許多與政治體制協調配合的修訂，因此美國與臺灣所需要在政府體系內運作的災害管理制度，在本質上即有所不同。

把一套建立在由下而上的政治體制的災害管理制度套搬進由上而下的官僚體系，必然將發生許多扞格。這並不是這制度本身的好壞問題，而是在於環境不同，所需的災害管理方式也不相同。如果不能因地制宜，將產生許多困難。

因此，在談論災害管理體系時，我認為不應該只爭論某國制度的好壞是非，而更應關注的是這一套系統如果要在國內實行，應該如何微調，使之可以與其它制度互相搭配，進而發揮出其原本的優點，進而解決臺灣遇上的困難。

要將外國的制度搬進國內，最重要的事情是臺灣要有夠懂的人才能推動這件事情。要改變臺灣現存的災害管理體系涉及到公共行政學裡談的「變革管理」概念，首先要有一群真正了解並願意改變的人組成一個小組，規劃改變的日程，然後先從一小部分人開始改變，再漸漸推行到整個體制。相關的想法可以在哈佛商業評論論變革管理的書中找到（Harvard Business Review on Change），書中除了討論了許多改變會遇上的問題，也給了一個流程圖，說明了推行改變的各項步驟與做法。

從上面的想法延伸，將臺灣的防救災體系改變成美國制度的最大困難之一是深入了解ＦＥＭＡ的運作方式，以及各項運作邏輯的人並不多。要真正了解這體系，要知道他們在做些什麼，這不是說看幾篇文章，讀幾本書，或甚至到ＦＥＭＡ參觀幾天就可以。惟有長時間的投入，甚至花時間到ＦＥＭＡ上班，與他們一起應變，一起管理災害，才能學到美國災害管理制度真正的精髓，而學到精髓後，才有辦法回到台灣來推動，把ＦＥＭＡ那套建立在由下而上政治制度下的產物，因地制宜地轉換成台灣本土合用的體制。

我認為台灣如果真有心要推美國的體系，第一項要務是要找到，或長時間培養真懂美國體系的人，我們不能只建立起ＦＥＭＡ的外觀，而是要想辦法學到ＦＥＭＡ的內涵，就像學武功不能只學到招式的形，還要學到各招之間的意，招式是死板的，因此換個環境就施展不來，形意是流轉的，不同的機關，不同的國家中都可以變化。

我的淺見是我們現今許多設立台灣ＦＥＭＡ的想法還是停留在學招式，套樣板的層次，少有對ＦＥＭＡ運作內涵的討論與實踐。如果急著推動，冒然進行重大變革，可能會招致失敗的結果。