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我們需要怎樣的災害應變體系?

圖/聯合報系資料照片
圖/聯合報系資料照片

本月份臺灣又發生一起墜機災難,這也是新臺北市長任內應變的第一起大規模災害。各界除了聚焦在災害救援之外,許多人批評災害現場的指揮應變體系混亂,臺北市與新北市的指揮體系互不隸屬,也未整合,因此形成雙頭馬車的狀況。災後有人評論這場災害應變凸顯了柯市長凡事要求訂立標準作業流程(SOP)的方法失敗,還有人以現場混亂為由,顯見現今國內的救災應變體系失效。

看在災害應變研究者的眼中,救災現場不可能如演習般一切都照SOP走,每件命令都有人執行,每個志工團體或是民間組織都找得到專人或專責窗口報到。在這場災難的應變過程中,我們看到以臺北市副市長為首的團隊,在現場下命令,做決定,當指揮官做了決策後,再層層下轉給幕僚與部屬執行。這種應變模式,在美國災害研究學者的眼中,稱之為官僚模式(Bureaucratic Norm)〔1〕。取名為官僚模式是因為其承繼了十九世紀德國社會學家韋伯(Max Weber)官僚體系的想法,將救災現場遇上的各項問題切割,再進而分派予特定職位或人員執行。運用這樣模式救災的優點是其複製了原本的政府體系,所以原有的階級毋須調整,套搬至現場即可使用。但缺點是不易將其它轄區的政府組織(如新北市政府前來支援的單位)、民間救難組織、與其它原本不屬於官僚體系內的人力或資源納編進現場應變管理體系,故各單位各行其是,從而給人混亂的感覺。

更重要的是,越大規模的災害越易發生意想不到的情況,產生額外的救災需求,而此時建立在應付一般狀況下的官僚體系,如不能適時調整為更為彈性的組織,納入更多不同領域的專家與團體,將原本決策權集中在少數人的階級管理(Hierarchy),轉變為多人共同決策的共識管理(Network),最終將拖垮整體的官僚體系,讓災害不斷地往更難以控制的方向發展。

因此,當我們談論災害應變體系(Disaster Response System)時,應該體認到官僚體系中以階級管理部屬的方式(美國學者稱之為「指揮與控制command and control」)在災害應變上有其侷限性,規模與受災範圍越大的災害越難以指揮與控制災害應變行動。

較為理想的災害應變體系應當在應付小型事故時有一套流程可依循,類似柯市長不斷強調的SOP與標準做法,以確保救災效率與應變人員的作業品質。而在面臨大規模的災害,或是像此次空難這樣從未遇上的狀況時,應當強調與各單位間的合作與協調,靈活運用平時各種救災訓練與方法以達成整體目標〔2〕。

美國災害研究學者Donald Moynihan (2007) 〔3〕研究了美國本土幾場重大災害後,建議應該依循一套隨災害規模大小而變動的災害應變體系(他稱之為Hierarchical Networks)。他發現要成功運行這樣的體系端賴各救災團體之間的相互信任,而增進彼此間信任的方式是在平時共同救災,訓練,或擬訂救災計畫,在災時加強各單位間的協調與橫向溝通,並不吝表揚其他單位的貢獻與付出。

從這樣的角度來看,如要強化臺灣北部未來應變大型災害的能力,應該打破轄區與地域觀念,強化雙北市,甚至整個北部各縣市救災相關單位之間的橫向聯繫與合作默契,北部地區內的救災人員需要共同進行災害應變演習與訓練,以增加彼此互動的機會,藉以確保當北部發生大型災害時,他們有辦法自原本各自的官僚體系中跳脫出來,以協調合作(coordination and cooperation),而非前述的指揮與控制的方式來應變災害。

應變大型災害時不能拘泥在固有的官僚體系之中,越大型,事前越沒有預料到的災難發生後越需要團隊合作並歡迎民間及私人團體的加入。政府的力量有限,除了例行性的事務外,能應付的事情不多,災害應變體系的規劃者除了思考自身內部的資源與調派外,更要思索如何與其他單位合作與協調,如此才不致在遇上大型災害時不知所措,進而在現場因缺乏與其它救災單位合作而人手不足,整體救災行動卻又因所有單位各行其道而顯得混亂失序。

 

NOTE

註1:更多關於官僚模式的敘述,請見Schneider, S. (2011). Dealing with disaster-public management in crisis situations (2nd ed.). NY, U.S.A: M.E. Sharpe, Inc.

註2:更多關於這類型災害應變體系的描述請見Neal, D. & Webb, G. (2006). Structural barriers to using the national incident management system. Learning from catastrophe: Quick response research in the wake of Hurricane Katrina (pp. 263-282). Boulder, Colorado: Institute of Behavioral Science, University of Colorado at Boulder.

註3:更詳細的研究內容與建議事項請見完整研究報告內容 :延伸閱讀點此

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