玉米粒／失聯移工及黑戶寶寶：那些社會安全網遺漏的角落
有一句話是這麼說的：「潛藏寒冬待回春」。對於失聯移工的孩子而言，他們生於無名，沒名沒姓沒身分，生下來即是冬天，不知身分被揭露的春天何時才會來臨。他們可能叫做火龍果、鳳梨、芭樂、一月、二月、三月、冬天、春天，始終被社會安全網遺漏，或許要直到發生社會事件，才會有人發現。
109年5月開始，強化社會安全網第2期計畫草案陸續舉行公聽會，政府是否能真正重視這個議題，讓這群孩子終於脫離「沒有身分」的夢魘？
非法移民寳寳的身份認定
我國對於非本國籍兒童及少年權益的明朗化，始於106年8月11日，內政部移民署函送「非本國籍無依兒少外僑居留證核發標準作業流程」，讓無依兒少終於能依循制度獲取身分。在聯合國的兒童權利公約（CRC）中，每名兒童不分國籍，皆應享有身分權。這是他們的根、他們的本，誕生於這人世間的痕跡；如同我們成人一樣，渴望探尋自己何時出生、生在哪裡、父母是誰。
而107年4月16日，衛福部社會及家庭署又發布「非本國籍兒少健保免受6個月等待期限制」，讓在台灣出生的非本國兒少特殊個案免受6個月等待期限制，取得居留證即可參加全民健康保險。這無疑是身分、健康權的兩大進展。
然而，對於「失聯移工」的孩子來說，這條路依舊艱辛。
非法移民（illegal immigration）基本上可以分成三類：非法入境；人口販運或其他非法途徑之被害人；合法入境但非法逾期居留者。最後這類，就是我們常稱的「失聯移工」。他們或許是遭雇主不當對待、或許有其他苦衷而離開原本的工作，成為《就業服務法》第56條中經雇主通報的失聯移工。而一旦他們在這樣的情況下生下孩子，也面臨更大的非法、無身分、難以尋求救助等問題。
依內政部106年1月9日的「在臺出生非本國籍兒童、少年申請認定為無國籍人一覽表及流程」、106年8月11日的「辦理非本國籍無依兒少外僑居留證核發標準作業流程」及社政可協助情況，筆者綜合整理出四種無依兒少的不同情況，分別是外國生母與本國生父、外國生母與外國生父、生父生母皆不詳、以及最後一種生父不詳、生母屬外國人且行蹤不明、或已出境或遭遣返回國的情況。最後這種即屬於本文探討的「失聯移工」生子問題。
社會安全網無法觸及的角落
翻開衛福部「強化社會安全網計畫」，計畫緣起提及「本計畫目的是要結合政府各部門的力量，建構一張綿密的安全防護網，扶持社會中的每一個個體，於其生活或所處環境出現危機時，仍能保有其生存所需的基本能力，進而抵抗並面對各種問題」。參與計畫者有勞動部、內政部，卻隻字未提「無身分」之非本國籍兒少。
在台灣，勞動部主管外籍移工來台申請，內政部主管身分國籍認定，內政部移民署主管失聯移工查緝，卻都對此議題毫無著墨。等到安全網坑坑洞洞後，再由社政補破網來善後，實為不妥。
107年底，人人歡欣鼓舞迎接跨年之際，新北市發生一起印尼籍黑戶兒童遭虐死亡的案件，引起社會大眾譁然，也讓黑戶寶寶的問題浮上檯面。根據內政部移民署統計，截至109年6月止，共有5萬461名失聯移工在台流動，其中生理女性有3萬379人。假設其中有三分之一的女性懷孕，就有將近1萬名黑戶兒童誕生。這些孩子沒健保、沒身分、沒有疫苗接種追蹤，可能會形成什麼樣的破口？
內政部移民署106年曾研究過移工失聯原因，並探討與當時修法取消移工三年須出境一日的規定是否有關。結論是，移工失聯的理由可能包括薪資與勞力付出不成正比、不得自由轉換雇主、無法賺取加班費、合約屆滿、工作內容與合約內容不符等等，其中因工作合約屆滿而逃跑的數量本非大宗。最後的結論是，「本次修法對於外籍勞工而言係有利之政策，然而對於全面降低外籍勞工逃逸人數效果仍有限」。
既然已經知道移工失聯的可能因素，勞動部是否有任何作為補救？到現在還是僅能在事後靠移民署「大赦」，鼓勵他們自行投案。根據移民署在109年上半年「擴大自行到案專案」結束後所發布的新聞稿，當時一共查處7,617人，其中有4,443人是自行到案。然而專案結束後，仍有近5萬名失聯移工在台灣四處流動，顯示「大赦」成效有其限制。
不諒解失聯移工前，是否看見他們的掙扎
外籍家庭看護工的勞動空間模糊，稍一不慎就從照顧看護變成家中雜工兼保母，再加上種種聘僱關係的權力壓迫，在不熟悉語言及文化情況下，有時形同奴役。不妨換個角色想想，假設自己的兒女拿到簽證，滿心歡喜收拾行囊飛往另一個夢想國度打工，卻被層層剝削，不僅低薪還被限制居住生活，我們難道不會心疼憤怒？那為何面對別人家的兒女，我們就能心安理得？
每回談起失聯移工與黑戶寶寶，都可以看到許多對失聯移工母親的不諒解。「為何跑走？不能好好說嗎？」「有考慮過小孩的感受嗎？為何要帶著小孩受苦？」「受委屈就趕快回家啊！何必在台灣隱忍？」「自私鬼，不讓孩子接受社會局照顧，小孩生病出事都是她的錯……」
這些指責常常聽見，筆者也時常動搖。到底誰是罪人？就筆者經驗，失聯移工懷孕無法生養而棄子的狀況愈趨減少，更多是地下化，寧可帶著小孩在偏遠山上或他處作黑工，也不願把小孩丟掉。社會局、民間團體擔心這樣的孩子，是否能按時打疫苗？生病了是否帶去醫院？沒有健保是否能負擔醫藥費？然而主動介入卻容易造成失聯移工不安，害怕被政府查緝而躲得更遠。
雙方期待不同，對話有了落差，社工們以道理訴說兒少最佳利益，期盼失聯移工媽媽盡早攜子返家，減少兒童滯台越久、返國越適應不良的窘境；失聯移工心繫家鄉的年邁長輩、擔憂家庭生計，只能繼續留在台灣努力賺錢。
罪人到底是誰？將青春歲月都奉獻給異鄉工作的移工，可有時間留給生兒育女的人生規劃？是什麼逼著他們從原本穩定的工作逃跑？雇主願意聘雇一個挺著大肚子的孕婦嗎？扣除層層費用後，剩下沒幾個錢的薪資又怎麼比得上黑工市場？在對與錯之間，那條線或許沒那麼絕對。
安定黑戶寶寶，我們可以這樣做
監察院108年曾針對黑戶寶寶議題發布新聞稿，提到「駐台印尼經濟貿易代表處人民保護暨社會文化部張春亮（Fajar Nuradi）主任回應，表示將會協助印尼籍女性勞工所生育之子女取得臨時護照並安排隨母親返國，倘印尼籍女性勞工仍續留台灣工作，該代表處將協助代為詢問印尼家屬的照顧意願，無法提供照顧則由印尼國之社會部接續協助安置照顧，確保子女返國後獲得最好的照顧。」
印尼籍失聯移工在台灣人數最多，過去他們的子女礙於擁有出生通報紀錄等，生母註記印尼籍，小孩也理所當然成了印尼籍，自然難以依照無國籍、無依兒少處理，也無法出養，步步卡關。印尼官方伸手救援後，合作機制逐漸成形。然而，實際執行上仍有困難，光是從黑戶寶寶被發現、安頓、申辦旅行文件、訂機票等一道道關卡，都是高成本，這段時間誰來照顧小孩？失聯移工會願意讓小孩先回國嗎？更不用說如今新型冠狀病毒肺炎疫情肆虐，入出國受到管控，又是一大打擊。
在這樣的情況下，我們仍期望為黑戶寶寶的處置提出一些建議。
1. 讓移民署各區大隊與各地社政合作：
失聯移工、非法居留既已成為事實，移民署各區大隊可以與當地社會局處合作，一旦查到失聯移工與子女，就應循通報機制先安置孩子，大人則交由移民署收容，並於最短時間內辦妥旅行文件，讓母子順利遣返回國。畢竟，現行《入出國及移民法》第38-1條的「收容替代處分」往往造成難以追蹤、甚至讓移工再度失聯的結果，有效率地完成遣返程序才是正途。然而，各地社政安置資源差異極大，尚須妥善規劃合作機制。
2. 移民署開發「一站式臨時安置」
移民署109年4月6日已完成「109年懷孕或攜子之失聯移工遣返回國前北區臨時安置服務案」標案，委託財團法人勵馨社會福利事業基金會辦理失聯移工遣返前臨時安置。筆者建議委託內容可將社工及保育人員專業人力納入，以社工專業作個案工作，輔以通譯人才瞭解其失聯原因，另配置保育人員照顧0至12歲兒童，同步將服務成果進行分析研究，以作為未來勞動政策建議，減少失聯發生。
有了社工柔性專業，一站式完成母子旅行文件及遣返程序，失聯移工或許就不再害怕自首，甚至會自願進到臨時安置處所來，分析預防比起事後大赦更有成效。
3. 先以出生通報紀錄作為基礎，擬定執行策略
先以內政部現存失聯移工子女之出生通報紀錄當作執行基礎，由移民署、勞動部及衛生福利部等社衛內政單位共同擬定策略、建立目標，讓黑戶兒童被社會安全網接住。各司其職的行政部門常演變成業務劃分推諉，勞動部不管失聯移工、移民署不管兒少照顧，應透過合作網絡或聯繫會議，主動提出預防執行策略討論案，補足此難以管理到的灰色地帶。
4. 疾管署落實各地衛生部門不拒絕任何兒童，並留下追蹤紀錄
失聯移工產子後，常面臨的就是孩子施打疫苗、生病就醫等問題，而造成防疫與健康權益的漏洞。移工網路社群向心力大，若能將接種疫苗文宣翻譯後透過社群宣傳，友善提醒定期施打疫苗，同時衛教宣導，讓失聯移工懂得要妥善保存兒童健康手冊（若手冊遺失，建議有臨時序號可供追蹤保存），好讓醫護人員把關疫苗接種情形。同時也輔導移工自行到案，提早返國。
5. 無國籍人認定為無依必要性
黑戶兒童多在台灣出生，存有出生紀錄，因為母親國籍而不屬本國人，卻遭生母原屬國政府否認該兒少具有該國國籍，或逾3個月仍無回應，則將由內政部認定為無國籍人。但依內政部規定，社福機關（構）監護之非本國籍無依兒少經認定為無國籍人，可由社福機關（構）代為申請該兒少歸化我國國籍。也就是說，這群黑戶孩子已經有成為台灣國民的可能。
然而無戶籍國民須經過一定程序與居留時間，才能辦理戶籍登記，建議可放寬這段等待期，讓孩子能更順利的走上出養、擁有國民權益等路。
接住每一位失聯移工及黑戶寳寳
移民、開放移工是國家政策，除非我國停止開放移工，才能根絕失聯移工一事。失聯是或許是個人選擇，但社會安全網的用意，即是接住這一群弱勢者，預防任何生命安危發生。尤其我們同生活在同一座島上，應不分國籍，極力給予生活最基本保障，失聯移工所產下的黑戶兒童，就是生命最脆弱的一群。期盼台灣能在建立更緊密社會安全網的同時，不漏掉這一小群人，讓這座寶島，成為能夠照顧更多人的母親島嶼。
（※ 作者：玉米粒，社會工作者。本文授權轉載自「獨立評論@天下」。）
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