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究竟何種動物被釋放在何處會涉及那些法律造成什麼問題?

在4月27日民進黨林岱樺委員所舉行的「野生動物保育法部分條文修正案釋放動物管理規範之公聽會」的會中與會後,我持續地觀察與接收到一個訊息,也就是「絕大多數的人,包含相關主管單位人員,都不見得弄得清楚什麼類群動物的釋放會涉及那一項法規」。甚至還有受邀與會學者問我「野生動物的定義是什麼」?

如果連某些主管單位人員和與會學者都弄不清楚什麼是什麼,那麼宗教團體在一陣鼓譟與訛傳之下群起反對修法也就能夠被理解了。更別說當天採訪的部份媒體記者也沒搞懂。

如果要釐清「放生行為」所擔負的法律責任,那麼就必然要從「動物種類」、「造成的後果」與「實施場域」三方面綜合解讀,絕不能以單一面相簡化資訊,然後再衍生無盡的誤解與管理漏洞。

一、首先我們先談「物種」

我國涉及各類動物在「法律上的定義與位階」的法律有《野生動物保育法》、《動物保護法》、《畜牧法》、《植物防疫檢疫法》還有「漁業法」。這些法律之間對所其管轄的動物種類與議題,也就是「保育」、「採集」、「利用」、「產業」、「輸出入」、「動物福利」、「防疫」與「防堵外來入侵種」看似有明確的分工與區分,其實是有些重疊與模糊地帶的。而這樣的曖昧也的確在長期以來引發相關主管機關之間的互不信賴、互踢皮球、與民眾的困擾。

《野生動物保育法》對「野生動物」的定義為「指一般狀況下,應生存於棲息環境下之哺乳類、鳥類、爬蟲類、兩棲類、魚類、昆蟲及其他種類之動物。」就主管單位林務局的立場來說,「野生動物」就是原本在野地生存的,未受馴化(domestication)的台灣原生或外來動物。除了部份動物的人工繁殖後代因生態保育的理由亦被視為「野生動物」之外,一旦成為人工繁殖後代,甚至被馴化,就不是「野生動物」。但絕大多數的人可能都會認為「在室外看到的動物都是野生動物」(例如浪犬和被放流的魚苗),其實並不是。

《漁業法》的母法完全沒有定義「水產動物」的範圍,但由於絕大多數由海洋與淡水環境撈捕或輸入的魚類還有其它水產經濟動物都是「野生的」,因此漁業署與林務局為了這個議題曾有非常長期的討論,這也使得農委會在103年11月7日發布命令(農林務字第1031701064號),「依野生動物保育法第十六條規定,除同法第十八條、第二十一條、第二十一條之一、第二十四條及第三十一條及其他法令,定有管理之例外規定外,不得獵捕、宰殺、買賣、陳列、展示、持有、輸入、輸出或加工;同法第十七條關於一般類野生動物之獵捕,將一般類魚類及其他種類非脊椎之水產動物排除適用。復查漁業法第四十四條規定,為資源管理及漁業結構調整,得以公告限制或禁止水產動物之採捕、處理、販賣、持有或移植。是以,野生動物保育法第三十六條第一項規定,有關營利性野生動物之飼養、繁殖、買賣、加工事項,排除一般類魚類及其他種類非脊椎之水產動物之適用。」所以自那時候開始,絕大多數的野生經濟性魚類與無脊椎水產動物就不適用《野保法》,而由《漁業法》管理。但是一般人可能會誤以為「只要在外面游的魚貝蝦蟹都是野生動物所以適用野保法」,其實不是。

《動物保護法》對「動物」的定義為「指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物,包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物。」所以一般人可能認為只要虐待動物就違反動保法,但忘了我們的動保法並不涵括野生動物的動物福利,而且對於放生所涉及的「運輸」議題也因行政能量有限而限縮於部份家禽畜,而不含放生大宗的水產動物與其它禽類與獸類。

《畜牧法》所認定之「家畜」為「牛、羊、馬、豬、鹿、兔及其他經中央主管機關指定之動物。」;「家禽」則為「雞、鴨、鵝、火雞及其他經中央主管機關指定之動物」。然部份人工養殖動物,例如「水鹿」與「梅花鹿」卻經常被民眾誤以為是「野生動物」。然人工養殖水鹿與梅花鹿一直都屬畜牧法輔導管理之畜禽項目,而野生梅花鹿也因為早已在野外絕滅,其復育族群只能算是重新野化(naturalized)的個體,因此並非受《野保法》管轄。

《植物防疫檢疫法》對「有害生物」的定義為「真菌、粘菌、細菌、病毒、類病毒、菌質、寄生性植物、雜草、線蟲、昆蟲、蜱類、軟體動物、其他無脊椎動物及脊椎動物等直接或間接加害植物之生物,或有破壞生態環境之虞之入侵種植物。」對一般人來說,防檢局似乎可以靠著這部法來管制所有的「外來物種」,然而在實際的運作上,此法只能管制「危害作物的動物」,如果受危害的是「森林產物」、「該昆蟲不取食植物」、還有「未被防檢局公告的有害生物」,就可能被認為應由林務局管理。因此「造成農損的野鳥」看來吻合此法的管理範圍,但在實務上卻被認為是林務局的業務。而農損鳥也的確是會進入商業放生市場的動物。

簡言之,被漁業署「挑出來」當成產業發展的水產經濟動物,不管是野生或人工養殖,都是《漁業法》管轄範圍;《畜牧法》只管理被公告的家畜家禽;《動保法》管理被人領養脊椎動物之動物福利;《植物防疫檢疫法》只處理「危害糧食作物的有害生物」。然後,「其它的」就似乎通通由林務局包辦,但與其它單位的分工與切割又並非合理。例如,同樣是龜鱉類,「斑龜」與「中華鱉」就被漁業署視為水產種苗物種管理。但其它所有的龜鱉類,同樣可能被各種產業利用,卻都由林務局管理。若非對這些法規有長年的研究與瞭解,一般民眾如何瞭解其中的差異?

二、造成的後果

不當放生動物所造成的後果不外乎「損害動物福利」、「造成外來種入侵」、「破壞生態環境」、「造成疾病擴散」、與「影響公共衛生」。如果花錢買動物放出去,反而在過程中或釋放後弄得牠不舒服、殘廢,或把牠搞死了,這當然是損害動物福利。但是《動保法》只能處理被人領養的脊椎動物,對其它動物瞬間愛莫能助。

《植物防疫檢疫法》、《野生動物保育法》與《動物保護法》都有防堵外來種的功能。在所有的法規設計中管理強度最高的是《植物防疫檢疫法》,可由輸入到國內管理,包含移除面面俱到。可惜因為絕大多數的被放生外來動物都與此法無關,因此派不上用場。《動物保護法》第八條也有相當強的管理效力,可惜又只限於食人魚、巨水鼠與電鰻三類物種,因此與商業放生所造成的外來種議題也無關。《野生動物保育法》主管機關看來是防堵外來入侵種的主力機構,然而這部法律的母法卻沒有賦予主管機關進行強力的國內管理的權責,因此在面對外來入侵性動物被放生時,林務局只能控制輸入,並進行末端的移除,但完全無法限制中間的商業活動與流通。這也就是此次《野保法》修法所意欲達到的真正目的。

《野生動物保育法》、《漁業法》、《國家公園法》與《溼地法》都有防止「破壞生態環境」的功能與罰責。但可惜的是到目前為止很少有因為不當放生而真正被裁罰的案例。這顯示我們的法界體系對環境犯罪嚴重性的認知還有待加強。

《植物防疫檢疫法》與《動物傳染病防治條例》都能發揮防止疫情擴散的功能。當面對商業放生時,大概只有《動物傳染病防治條例》能對護生園區這樣的場地發揮功能。但其前提是「若真有疫病發生不會被隱匿」。

如果大量釋放動物時造成動物大量死亡(例如在高溫下放魚最容易如此),而放生團體又不清理以致產生惡臭髒亂遭到檢舉,那麼《廢棄物清理法》應該就能介入。若是護生園區的佔地面積夠大,卻又未對動物產生的排泄物與屍體進行合格處理,那麼《畜牧法》就應該能派得上用場。

還有一種情況,萬一有人買了一堆鴕鳥或凱門鱷就直接放到外面嚇到人,造成車禍,除了《動保法》之外,還有一個好物或許是《社會秩序維護法》。

三、實施場域

在中央級法規中會觸及管制放生動物地區的法規有《漁業法》、《國家公園法》、《溼地法》、《風景特定區管理規則》、《文化資產保存法》(第84條)與《野生動物保育法》。其中只有《漁業法》訂定辦法在特定地點可施放特定物種。而其它中央法規原則上不會允許任何未經允許的動物放生行為出現在國家公園、重要溼地、國家風景特定區、自然保留區,以及野生動物保護區。至於《水庫蓄水範圍使用管理辦法》與各縣市風景區所自訂的《公園管理自治條例》之所以會限制放生行為,則是因為分別違反了主管單位對水質管控與景觀維護的需求。

以下這張表整理了119項可能被刻意購買而衍生放生行為的動物類別、涉及之中央法令與環境影響(資料來源為台灣動物社會研究會過去的調查,以及本研究室所進行的研究)。由於部份動物同時可能存在野生與人工圈養族群、或因涉及的場域不同,所以涉及的法規可能非常單純,也可能高度複雜。希望這樣的整理,能夠讓關心此議題的國人、相關團體,立法委員,以及相關政府單位更加瞭解,也能夠在理性、科學、與考量社會公義、與執行實務的前提上,讓管理動物放生議題仍然缺乏溝通的主管單位,在未來的法令修改、執法與教育訓練上能夠相互合作。

 

類別
物種
外來種
保育等級
可能涉及法令
可能釋放地點
影響
環節動物紅蚯蚓(赤子愛勝蚓)
 野生動物保育法、國家公園法、溼地法任何地點
1、2 
 黑蚯蚓(粒糞腔環蚓)
 野生動物保育法、國家公園法、溼地法任何地點
1、2
軟體動物章魚
 漁業法(未同意)台灣沿海
1
 九孔
 漁業法(同意)台灣本島及澎湖海域
1
 鳳螺
 漁業法(同意)台灣本島及澎湖海域
1
 鐘螺
 漁業法(同意)台灣本島及澎湖海域
1
 珠螺
 漁業法(同意)台灣本島及澎湖海域
1
 車渠貝
存疑
 漁業法(同意)台灣本島及澎湖海域
1、2 
 蛤蜊(文蛤)
 漁業法(同意)台灣本島、澎湖與金馬海域
1
 
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1
 田螺
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1
節肢動物泰國蝦
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1
 白蝦
 漁業法(未同意)台灣沿海
1、2 
 美國螯蝦
 漁業法(未同意)、溼地法任何淡水環境
2
 澳洲淡水龍蝦
 漁業法(未同意)、溼地法任何淡水環境
2
 龍蝦
存疑
 漁業法(未同意)台灣沿海
1
 紅蟳(鋸緣青蟳、沙公)
 漁業法(同意)台灣本島及澎湖海域
1
 銹斑(蟳花蟹)
 漁業法(同意)台灣本島及澎湖海域
1
 遠洋梭子蟹
 漁業法(同意)台灣本島及澎湖海域
1
 黑蟋蟀
 無適當法規管理任何陸域環境
1
 白蟋蟀
 無適當法規管理任何陸域環境
1、2 
 麵包蟲
 無適當法規管理任何陸域環境
1、2 
 麥皮蟲
 無適當法規管理任何陸域環境
1、2
棘皮動物海膽
 漁業法(未同意)台灣沿海
1
魚類金魚/朱文錦
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 錦鯉
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 鯉魚
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 日本鯽
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 草魚
 漁業法任何淡水環境
1、2 
 青魚
 漁業法任何淡水環境
1、2 
 鰱魚
 漁業法任何淡水環境
1、2 
 烏鰡
 漁業法任何淡水環境
1、2 
 泥鰍
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1
 孔雀魚
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 大肚魚
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 蓋斑鬥魚
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、3
 斑鱧
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、3 
 所有外來觀賞魚類
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 鱔魚
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1
 泰國鱧
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 魚虎
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 吳郭魚
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 泰國土虱
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 虱目魚
 漁業法(未同意)台灣沿海
1
 紅目鰱
 漁業法(未同意)台灣沿海
1
 石斑
 漁業法(未同意)台灣沿海
1
 黑鯛
 漁業法(同意)台灣本島、澎湖與金馬海域
1
 黃錫鯛
 漁業法(同意)台灣本島、澎湖與金馬海域
1
 黃鰭鯛
 漁業法(同意)台灣本島、澎湖與金馬海域
1
 嘉鱲
 漁業法(同意)台灣本島、澎湖與金馬海域
1
 笛鯛科魚類
 漁業法(同意)台灣本島、澎湖與金馬海域
1
 鯛科魚類
 漁業法(同意)台灣本島、澎湖與金馬海域
1
 馬鮁科魚類(如午仔魚)
 漁業法(同意)台灣本島海域
1
 鯔科魚類(如烏魚)
 漁業法(同意)台灣本島海域
1
 龍占科魚類
 漁業法(同意)台灣本島及澎湖海域
1
 鰺科魚類
 漁業法(同意)台灣本島海域
1
 石首魚科魚類
 漁業法(同意)台灣本島海域
1
 星雞魚
 漁業法(同意)台灣本島及澎湖海域
1
 尖吻鱸(金目鱸)
 漁業法(同意)台灣本島及澎湖海域
1
兩生類美國牛蛙
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1、2 
 虎皮蛙
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1
爬蟲類巴西龜
 野生動物保育法任何淡水環境
1、2
 斑龜
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1
 食蛇龜
保育類野生動物保育法淡水或陸域環境
1
 中華鱉
 漁業法(未同意)任何淡水環境
1
 各種寵物蛇
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 野生蛇
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3 
 海龜
 野生動物保育法台灣沿海
1、3
 綠鬣蜥
 野生動物保育法任何陸域環境
1、2
 綠水龍
 野生動物保育法任何陸域環境
1、2
鳥類斑鳩
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 白頭翁
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 紅嘴黑鹎
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 斑文鳥
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 黑頭文鳥
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 綠繡眼
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 麻雀
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 野鴿
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 烏秋
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 十姐妹
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 相思鳥
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 雲雀
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 大陸畫眉
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 台灣畫眉
保育類野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 紅嘴相思鳥
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 泰國八哥
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 家八哥
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2 
 林八哥
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 白尾八哥
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 九官鳥
保育類野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 台灣八哥
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3 
 樹鵲
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3 
 虎皮鸚鵡
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 青月輪鸚鵡
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 灰鸚鵡
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 織布鳥
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 小彎嘴畫眉
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 紅鳩
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 珠頸斑鳩
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、3
 鵪鶉
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1
 竹雞
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1
 高麗環頸雉
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 孔雀
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 白鷴
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 
 動物保護法、動物傳染病防治條例護生園區
1、4、5
 
 動物保護法、動物傳染病防治條例護生園區
1、4、5
 
 動物保護法、動物傳染病防治條例護生園區
1、4、5
哺乳類
 動物保護法、動物傳染病防治條例護生園區
1、4、5
 
 動物保護法、動物傳染病防治條例護生園區
1、4、5
 
 動物保護法、動物傳染病防治條例護生園區
1、4、5
 
 動物保護法、動物傳染病防治條例護生園區
1、4、5
 水鹿人工養殖)
 動物保護法、動物傳染病防治條例護生園區
1、4、5
 梅花鹿人工養殖)
 動物保護法、動物傳染病防治條例護生園區
1、4、5
 浣熊
 野生動物保育法、動物保護法任何陸域環境
1、2
 
 動物保護法護生園區
1、2
 
 動物保護法護生園區
1、2
 兔子
 動物保護法護生園區
1、2
 台灣獼猴
保育類野生動物保育法任何陸域環境
1、3 
 穿山甲
保育類野生動物保育法任何陸域環境
1、3 

 

|註|

  1. 動物福利:若環境不適宜、施放密度過高、運輸過程不當、釋放方式錯誤時通常無法存活。在此所談的動物福利包含無脊椎動物,而不受限於我國動保法的內涵。
  2. 外來入侵種:除來自它國之物種外,還包含本島內屬於不同生物地理小區物種間的錯誤釋放。
  3. 生態保育:野生動物的釋放作業具高度專業,一般人最好勿自行為之。
  4. 疾病傳染:若飼養場所管理不當有可能衍生疫病。
  5. 公共衛生:若飼養場所污物處理不當有可能產生污染。

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