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為什麼能驗收?從石虎設計事件談公共採購的結構性沉痾

集集觀光列車因車廂的石虎圖案根本不像,引發輿論爭議。 圖/取自設計師江孟芝臉書
集集觀光列車因車廂的石虎圖案根本不像,引發輿論爭議。 圖/取自設計師江孟芝臉書

集集觀光列車風風光光問世之後,因為車廂的石虎圖案根本不像,被爆出圖案是商業圖庫購得,引發輿論質疑設計師的誠信問題。而後續交通部、觀光局的媒體應對能力,也在網路上沸沸揚揚地吵了好幾天。有關抄襲、設計者能不能用圖庫、石虎究竟長什麼模樣、設計專業是否被大眾誤解、設計師是否在該案中是主角等議題,自上週以來,已有很多社會賢達與專業人士就此提出分析討論,在此不再贅述。

然而就我一個經常參與涉及設計專業採購案的學者來看,真正的問題其實是整個公共採購案中,那些四處可見的結構性疏失。以下,根據本人十幾年來的觀察,歸納出一個設計案可以出包的所有環節提供大眾參考。

一、誰給的點子?為什麼需要那個案子?

台灣有不少公共招標採購案其必要性很少被好好檢討。許多單位在編列預算時就會歷經單位內部的彼此競爭,但是為什麼有單位提出來的點子會被採納?為什麼會被列為當年度重要施政目標與工作項目?我相信這些單位未必能說的出來。

此外,為何有些不錯的計畫被喊停,為何有些執行得亂七八糟的計畫能夠苟延殘喘?相信待過公家機關的朋友都能瞭解其複雜性;可能是長官意志,也可能是下屬討好,也可能是外界施壓,甚至就是某種「雨露均霑」的文化習氣。到最後所謂的「專業施政」還剩下多少呢?

二、誰來擬訂計畫內容與方向?

有些公開招標採購案的計畫內容很少,執行門檻很低(尤其是那些像讀書報告的東西),看起來就像是在「養人」,但是金額卻相當高。

有些公開招標採購案的計畫內容複雜,執行門檻相當高,金額卻相當低,使得某些缺錢孔急的得標廠商只能因陋就簡。除了單位的經費能量之外,有時承辦人為了不想一直處理麻煩的「招標事宜」,就只好讓一個計劃包山包海,最後可能就會危害執行的品質。

三、邀標書是怎麼寫出來的?

這也是公開招標採購案中有趣的地方。邀標書的內容大致上有「該採購的起因」、「該單位對該計畫的期望」,以及「該單位認為吻合條件」等。其實單位可以清楚地把自己的期待清楚寫在邀標書中,然而為了符合採購法,也不能讓大眾以為該標案在圖利特定廠商,導致有些邀標書看起來就會「不清不楚」或是「飄渺空洞」。

當我在審視許多邀標書的時候,我總發現有些單位對於自己所要的成果、所需要的技術門檻、如何評估與衡量執行成果並不清楚,甚至連一個計劃的「期中與期末審查評核標準與項目」都沒有。在這種情況下寫出來的邀標書,就會造成該單位、審查委員以及投標廠商無盡的痛苦。

四、誰有投標資格?誰來投標?

在我參與過的一些與「設計」有關的採購案中,總能看到各式各樣的「廠商」對同一個案子表達興趣。什麼樣的廠商可能對與「設計」相關的案子有興趣?行銷公司、設計公司、顧問公司、NGO、NPO、個人工作室、在地文史或社區團體都有可能。

這時就有趣了。有些採購案的金額不夠高(事情又多),所以一直流標;有些採購案的執行地區對位於五都的廠商來說太偏僻,所以能投標的就是在地(但能力有限)的廠商。有些採購案的競爭者眾多,每一家廠商看起來都很厲害,這時候就得看審查委員的能力了。

五、誰有能力與機會審查這些採購案?

有些公家單位比較嚴謹,在把邀標書送出去之前,會由單位所聘請的委員先行審查提供意見,以維持邀標書的品質。

但也有一些單位把邀標書上傳公告以後,就交由單位聘請的外聘與內部委員來評選。但是委員是怎麼找來的?有些單位會有專家學者的資料庫,由承辦人提供名單後,再由長官圈選,之後再看看學者專家有沒有空去開會(或進行書面審查),這就是審查委員產生的機制。

但是,如果一個公家單位因為「習慣」只找某些委員,或因為地利之便只找近的,那麼委員的組成原因就有很大的機會是「方便」而不是「專業」。

集集列車註銷前的「石虎」圖案,後證實為商業圖庫購得之「豹」圖。 圖/聯合報系資料...
集集列車註銷前的「石虎」圖案,後證實為商業圖庫購得之「豹」圖。 圖/聯合報系資料照

六、得標廠商的專業到位嗎?

許多與設計專業相關的採購案絕對不會花個一兩百萬來買一個「圖案」,事實上許多案子本身會涉及「知識轉化與置入」、「教育宣導」、「圖文搭配」、「空間規劃」、「設施重整」,甚至是「出版品製作」、「展覽規劃」還有「活動行銷」等等。

我曾經在一些「解說教育與空間設計」的案子中看過相當認真的廠商,其服務建議書的結構嚴謹豐富,把知識背景、訊息傳達、空間動線、圖文規劃、營造施作等議題寫得一清二楚。但也在類似的案子中見過,有投標甚至是得標廠商把這類的案子當成「展場布置」、「櫥窗擺設」,甚至在其服務建議書中照抄邀標書,給自家代理的印刷機具大作廣告的。

如果一個案子看起來包山包海,那麼投標或得標廠商究竟需要什麼樣的專業?這就真的要看「業主」,也就是公家機關聘請的外審與內部委員能不能發揮把關的角色。

問題是,有些採購案的得標廠商經常是沒有專業、不知哪裡殺出來的人馬;或是在媒體與社群平台上聲量很大但能力薄弱,且是習慣層層轉包的廠商。真正有經驗與專業廠商,是有可能在有瑕疵的評選制度中落敗的。

雖然行政院公共工程委員會有時會在決標後,以電子郵件詢問審查委員「過程中是否有奇怪或不法情事」,但如果被找來的委員「不想惹事」或「相當配合」,這樣的監督機制就未必能夠透過問卷挖掘出問題並發揮預期成效。

七、工作計畫與計畫執行的時程

廠商在投標的時候就應該要提出服務建議書,倘若得標以後就要馬上提出內含計畫執行期程的工作計畫書,而這個工作計畫書也需要經過期初工作會議或期初審查會議的認可才能執行。

就一個與設計相關的案子來說,如果業主,也就是政府單位與得標廠商認為,只需要依據採購法在簽約後一定時間內辦理「期中審查」與「期末審查」就能驗收的話,就實在是太天真了。為什麼?

因為如果在期中審查的時候執行成效不良,那麼就有可能要在審查會議後短時間內提出修正才能通過,否則就算是違約。

但如果期中審查沒發現問題,到了期末審查才發現問題一堆,那麼廠商很可能就無法在短期內提出修正改進,那麼就會造成無法驗收、無法改善,又浪費大家時間的情事。

集集觀光列車以集集的經濟作物山蕉的顏色作為主色設計。 圖/聯合報系資料照
集集觀光列車以集集的經濟作物山蕉的顏色作為主色設計。 圖/聯合報系資料照

八、期初、期中與期末審查的不可確定性

說到審查的品質我就很多的故事可說。第一個問題是誰能去開會?如同前述,審查委員的組成會同時有外聘學者專家與內部委員,然而就算委員人數到達法定要求,然負責該案某個核心議題的學者無法出席,或只能給予書面意見時,一個計劃執行的瑕疵就很難被挑出來。

第二,由於審查委員的時間有限,因此委員組成的不穩定也是許多公家機關的痛。然而一個案子的審查委員組成若無法保持穩定,那麼先前委員的意見很可能就無法被落實與追蹤,中途加入委員在不瞭解全案發展時也可能給出不適合的意見。

第三,每一個案子的審查進行時間是有限的。一般來說以一到兩小時為限。然而如果委員的意見冗長沒有重點、反覆、當場說的和書面講的不一致、有話不會一次講完、甚至是超過合約範圍的無理要求(且開標單位沒有察覺與制止),那麼有些委員的意見未必就能幫上忙,反而是幫倒忙,變成一種災難。

如果相關單位找來的委員缺乏專業,或無法明確提出建言,那就會讓審查的品質大打折扣。

九、最終決策是如何形成的?

學者專家審完以後,如果意見一致也就罷了,如果意見不一致呢?最後的決策方式是什麼?通通都是主席裁決,長官意志凌駕一切嗎?還是由所有專業委員形成的合議多數決?這也是某些公開採購案在執行過程中產生的問題。

有些案件的決策完全尊重專家意見與協調結果,但有些時候,不管專家學者怎麼建議,最後都是主席裁決。這個部分幾乎只有在場專家、長官本人、或承辦人才會知曉。

十、究竟是怎麼驗收的?

事實上,多數的專家學者審查委員並不會看到驗收的過程。為什麼?

當一個案子的結案審查會議開完以後,審查委員會給許多的改進意見。如果大家都認為此案不需要再審,只需要「修改」即可通過,那麼這個審核的責任,就會落在該案的承辦人與其直屬長官身上,最後就辦理驗收。

但是如果最後的執行成果與期末審查的結果有相當大的落差,就表示驗收前的查核,以及驗收流程出了很大的問題。

小結

除了以上十個環節以外,許多設計案最大的問題就是開標單位、得標廠商,甚至是審查委員並沒有做足功課,把設計應該根植的核心,也就是資訊與知識主體擺在一邊。以為設計的功能只是畫幾個萌圖,印出來貼上去,辦幾個行銷推廣與廣告推播,發個新聞稿就結案。這也就是為什麼有許多設計專業的採購案,最後會以悲劇收場的原因。

以集集觀光列車石虎案來說,外界並不知道究竟在哪一個環節出了狀況。是邀標書寫得太過簡陋?是沒有本事的廠商得了標?還是設計專業與設計師在全案中被架空?設計專業究竟是主體還是點綴?納入石虎的點子是靈光一閃的置入?整個審查機制缺乏相關的專家?還是驗收的過程太過草率?

但是只要接觸過這類採購案的朋友,一定都知道公開招標採購的結構性的問題,更是不分中央與地方政府的普遍存在。

如果我們希望這類鳥事不要再發生,那麼與其協同部分媒體無止盡地追打個人誠信、摧毀大眾自己一手參與的造神運動,或以個人對設計的偏好與偏見來針貶作品,還不如盡快釐清與改善這些結構性的問題還來得實際。

觀光局在石虎設計事件後,緊急請原設計團隊修正,後經特生中心審訂後推出新版圖案。 ...
觀光局在石虎設計事件後,緊急請原設計團隊修正,後經特生中心審訂後推出新版圖案。 圖/特生中心提供

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