立委紛紛修《動保法》與《野保法》究竟是在幫忙還是幫倒忙？

如果大家經常關心動物保護、動物福利與野生動物保育議題的話，你大概會發現扣掉用賣萌照片和影片來賺點擊次數的新聞，媒體上所出現的幾乎都是「違法事件」以及「民間團體找立委召開記者會提議修法」的訊息。

那麼讀者會接收與在乎的訊息是甚麼？違法者有沒有被判重刑還是肉搜下跪洗門風？哪個立委開記者會？哪個黨的立委比較積極？教育應從何介入？還是法律的設計和執行成效的品質有沒有關係？

先談談我們對法律的理想是甚麼。法律的目的在於因應現存與未來已經發生、或可能發生的問題，而管理、規範或約束具有遵守法律義務的個人與團體，解決問題與爭端。所以法律的設計，本身就應該要基於對某個議題的內容架構、相關議題的關聯性，以及所需科學、社會、教育與行政基礎的掌握。而法律的執行也應該要在充分的知識、教育、訓練、人力、空間、財力與行政支援下才能真正發揮效能，達到原本的目的。

但是我國的《動保法》與《野保法》相關的法律設計與修訂建議具有這樣的品質嗎？不盡然。

在台灣這個奇妙的地方，我們的法律設計與修法流程通常具備幾個特色，甚至是必要的戲碼。(一) 根據母法被制定的時代背景與盛行的思維所衍生的法律設計，通常無法解決現今的問題；(二) 與其它法律疊床架屋，或是形成三不管地帶；(三) 當真實的問題與事件產生以後，會有民間團體發出怒吼，然後找立委提案；(四) 因為立委很忙，一次不能提太多法規的修訂建議，所以能修的就是枝節，例如「罰則」，還有安撫心情的東西，例如把「應」改成「得」；(五) 然而立委的助理不只一個，立委也不只一個，只要看起來是個軟柿子就可以連署，修法修到自相矛盾也沒人發現；(六) 至於行政機關能夠如何有效執行？那是你家的事。反正到時候再找機關首長來報告罵一罵就好；(七) 一但行政單位無法有效執法，就只好選擇性執法，然後衍生出更多的被剝奪感與不公不義。

光看近四個月（2016年3月至6月），立法院經濟委員會所提出《動保法》或《野保法》總計就超過15項。但是所有的提案真的都讓動物保護與野生動物保育工作往前邁向一大步？或是讓這兩個法令的執行與設計更加困難與紊亂呢？

如果仔細查看所有的關係文書，並且把所有的修法觀點集合起來分析，各位應該會發現，許多的修法建議事實上造成以下問題：(一) 不同法律之間功能的混淆；(二) 同一部法律內部條文之間的衝突；(三) 同一個條文不同項目之間的衝突；(四) 只簡便地以提高罰責來回應憤怒，甚至有些失去理性的群眾，卻不顧及新規定的排擠效應，與執行難度。

以近四個月來說，部分相關提案便產生如下的問題：

一、野生動物保育與動物保護工作被混為一談

陳曼麗等委員提出，將未納入《野保法》55條之人工圈養野生動物納入《動保法》第3條的管理範圍。保障動物福利的立意雖好，卻把兩個法規的角色混淆了。立法委員應該做的反而是切割與釐清兩法的功能。

《野保法》於1989年公告，而《動保法》則是1998年才公告的法律。然而動物福利的概念其實在動保法還沒公告施行之前，就已經被先行置入在野保法的部分條文中。例如野保法第3條的第10、11款提到騷擾與虐待行為，第15條提到無主或遊蕩保育類動物的收容，第16條規範不得騷擾與虐待野生動物，第34條提及飼養危險性野生動物之注意事項、施行細則，第26條提及申請輸入保育類動物應具備醫療照護與飼養場所的說明。早在1996年就公布的〈營利性野生動物飼養繁殖管理辦法〉，內容泰半都與動物福利議題有關。

《野保法》55條的設立目的，事實上是防止因為人工圈養所產生的「不必要雜交」與「保育」問題。因此本來就與動物福利沒有直接的關係，把非55條納管動物放進動保法其實是多此一舉。

理論上只要進入人工圈養狀態的動物，不管是馴化動物或野生動物，都受到《動保法》的保護，各地方主管單位也早就依此原則執行業務。但是以「保育野生動物、維護物種多樣性，與自然生態之平衡」為任務的《野保法》，卻在《動保法》公告施行之後，繼續擔負著維護部分動物福利的責任，這是非常不合理的法律設計。

《動保法》的要務是「尊重生命與保護動物」，但是其母法第8條卻涉及「動物輸出入」事務，而第8條的內容是「禁止食人魚、電鰻與巨水鼠的飼養與輸出入」。這個條文顯然又踩到《野保法》的專業範圍。在世界各國的動物福利相關法規中，例如食人魚與電鰻之類的物種，可能被視為「對人類有高度風險的危險動物」。

以日本的《愛護動物法》來說，其中就明訂《特定動物（危險動物）飼養與保管許可》來規範此類動物的輸出入與持有。但是巨水鼠並非危險動物，而是具有入侵性物種，屬於「生態保育」議題，所以在道理上不是使用《植物防疫檢疫法》來管制這種會危害農作物的哺乳類，要不然就應該要積極思考訂定《外來生物防治法》的可能，而不是讓《動保法》處理「入侵種議題」。這樣的法律設計只會讓主管單位消極地「不作為」。

如果立委真的有心讓兩個法規與主管機關的業務執行順利、權責分工明確，就應該想辦法讓野保歸野保，動保歸動保，但又能互補與互相馳援。

二、對動物與飼主的定義不夠細緻

蕭美琴等立委提案增訂「流浪動物」之定義，並區分「有主寵物」與「無主流浪動物」。這個提案看起來使得《動保法》對動物的定義更細緻了，其實是立委們只顧著狗，卻忘了法律間的關係以及法律的延伸性。

曾經有激進動保團體認為野化的浪犬應該被視為「野生動物」，甚至還認為應該要為其劃設「保護區」，或是把台灣原住民蓄養的土狗當成「野生動物」。這樣的主張來自於忽視「馴化動物」(domesticated animals)、「野化動物」(naturalized animal)與「野生動物」(wildlife)在本質與適法性之間的差異。

「馴化動物」所指的就是經過人類的育種而產生的品系，例如狗就是由灰狼（野生動物）所馴化來的產物。而「野化動物」則是指由國外輸入，但因為逃逸或釋放在自然環境建立族群的動物。這也就是說，馴化動物有可能野化，外來的野生動物也可能野化，但無論如馴化動物都不會因為其是否「有主」而被視為「野生動物」。

《野保法》所定義的「野生動物」乃是「應生存於棲息環境之下的動物」，若照字面上解釋，當這樣的野生動物被人工圈養或繁殖，就可能不受《野保法》的規範。這也就是為什麼《野保法》有一個定義複雜的55條來處理這樣的問題，使人工圈養個體同受規範。《動保法》所定義的「動物」則是「人為飼養與管理之脊椎動物」。

聽起來只要進入圈養與「有主」的狀態，無論是野生或非野生動物，就應該受到《動保法》保護，但是在實務的執行上卻受限於行政能量、知識與技術，使得動物保護業務幾乎被貓狗業務填滿，無力顧及其他動物。

這也就是說，如果《野保法》缺乏55條的協助，就會在有限人力下有管不完的動物。而《動保法》若沒有「特定寵物」的條款來限縮許多條文的適用範圍，也會有管不完的動物。然而兩造母法對於所管轄動物定義的模糊，使得有些動物的管理不具無懈可擊的法理基礎。

根據世界動物衛生組織OIE的定義，所謂的流浪犬（stray dog）還可分為三類：(1) 有主、四處遊蕩但不受到人類的直接控制的浪犬（free-roaming owned dog）、(2) 無主且四處遊蕩的浪犬（free-roaming without owner），以及(3) 野化犬（feral dog），不需要仰賴人類便可自行繁殖。也就是說，流不流浪，與是否受人管控的狀況，遠比蕭美琴立委的提案內容來得複雜。

如果動保法真如蕭美琴等立委所願，把「有主」的狀態視為寵物，而無主的通通視為「流浪動物」，卻又堅持「餵養流浪動物的愛爸愛媽並非飼主」；再加上黃偉哲等立委的提案將「愛爸愛媽或動保團體」視為「照顧者」，卻具有「被害人」地位，且能順理成章地介入他們想介入的動物與案件，又能夠從「飼主責任」抽身，這不是整個邏輯錯亂嗎？此外，當「動保團體」的定義也未明載於法律中，為什麼法律可以賦予動保團體這麼大的權力來監控政府與其它人？

三、一再提高罰則是個膝反射，卻不理會教育與行政能量

王育敏等立委建議修正《動保法》25條之1，把罰金提高到10萬以上300萬元以下；高志鵬等立委也提案修正《動保法》25條，認為應該要處三年以上有期徒刑；王育敏又提案修《動保法》25條，把刑責提高到二年以下有期徒刑，併科10萬以上100萬元以下罰金；邱志偉等人則提出違反《動保法》25條應該接受主管機關辦理之動保講習。然後同樣是《動保法》25條，黃偉哲等人再提出加重刑度的主張，蔡培慧等人也提議提到展演動物相關的刑責。

短短四個月之間，《動保法》25條的罰金與刑度就被這麼多的委員關切，提高了五次，當委員不斷回應某些動保團體的主張而往上加碼來增加自己的法案修訂業績的時候，請問提高罰責的根據為何？重罰是否必然改善了動物福利狀況？教育方面的配套說詞是什麼？或只有恐嚇？地方政府的行政能量是否有可能加重管理力度？法官對於違反法令的行為是否真的會裁罰？量刑與裁罰金額是否與罰責的修訂有一定的關聯？

此外，當野生動物保育主管機關林務局，為了避免宗教放生造成大量動物死亡，而將《野保法》的罰款提高到250萬元的時候，請問為什麼又被民進黨立委擋下不續審？難道廣大的野生動物的動物福利不及貓狗嗎？

四、沒人知道《原基法》何時會冒出來成為上位法令

孔文吉等人提案建議，原住民因「自用」而從事獵捕行為不適用《野保法》規範；鄭天財等人提案，認為主管單位不同意申請獵捕之動物應與部落諮商，而違反《野保法》者第一次不罰；鍾佳濱等人認為《野保法》應該要配合《原基法》修訂文字；Kolas Yotaka甚至認為可狩獵動物應該不限於「一般類野生動物」；陳瑩等人認為「野生動物保育諮詢委員會」的委員比例中，應有不低於四分之一的原民代表。

也就是說，只要族裔是原住民，宣稱所有的狩獵都是文化傳統與自用，就可以豁免相關的罰則。但是劉建國等人認為，應該要對獵捕野生動物加重刑責；陳其邁等人也認為應該要將獵殺保育類野生動物的刑責，提高到50萬元以上300萬元以下。

在同一個法令體系之下，只因為族裔的差異，就有這麼大的差異，那究竟野生動物保育還重不重要？《原基法》何時應該要冒出來成為上位指導法令，可以要求《野保法》配合？立委在面對其它法案時又為何不在乎法令間的衝突與適用範圍的合理性呢？

五、倉促修法造成政策推動進退不得

在2015年2月4日才公告施行的「營利性野生動物飼養繁殖買賣加工管理辦法」乃依《野保法》36條訂定之。其中言明動物的來源應合法。而所謂的合法來源，就是指24條規範的「國外輸入」與17條規範的「國內獵捕」，國內獵捕的部份又涉及不同利益與思維的衝撞。

《野保法》17條明訂「非基於學術研究或教育目的，獵捕一般類之哺乳類、鳥類、爬蟲類、兩棲類野生動物，應在地方主管機關所劃定之區域內為之，並應先向地方主管機關、受託機關或團體申請核發許可證。」也就是說，你需要是合法的「獵人」，也需要有政府劃設的「獵區」。

然而《野保法》21條又規定：「台灣原住民族基於其傳統文化、祭儀，而有獵捕、宰殺或利用野生動物之必要者，不受第17條第1項……各款規定之限制。」因此若非原住民，就需要受到17條的規範。然而漢人並沒有「獵區」的文化，主管單位要依什麼樣的方式劃設呢？

也就是說，因為民族不同，一個法條就有兩種截然不同的解釋。而當17條沒有為合法獵捕區作出解釋與修訂，那麼只根據36條來修訂「營利性野生動物飼養繁殖買賣加工管理辦法」就完全沒有意義。因為沒有任何業者可能取得合法的動物來源，因此從此辦法公告至今，沒有任何一個地方政府制定自己的管理規範，因為根本無法操作。這不就是欠缺考慮的倉促修法帶來的後果？

六、法令規範更細緻龜毛以後，壓垮行政能量

如果細查各地方政府的動物保護與野生動物保育任務編制，大家就會發現，每一個縣市的權責劃分不一。

全台灣只有台北市與新北市把兩個業務合併在一個單位，而其它縣市則散播在農業、林業、動保，甚至是建設單位之下。一個單位的人員編制與業務量不一定成正比，就算是一個動保處有幾十個人力，多數人也不會碰觸貓狗以外的動物。

此外當政府一直在精簡人事，員額管控，以及遇缺不補的情況下，大多數的工作大概只能委外，使用笑死人的被人力外包公司賺一手的約聘薪資，來執行需要有高度知識與技術的工作。或者就只能請熱心志工協助處理。

如果立法委員真的那麼在乎法令修改後的執行品質，是否應該要連同地方民代關切一下組織結構，機關員額，人員配置，與人員流動的問題？還是認為中央承諾使用19億來改善收容所問題就會瞬間皆大歡喜，要錢有錢，要空間有空間，要人有人呢，要專業就有專業呢？

七、我們究竟在談「動物福利」還是「動物權」？

動物保護議題與理念其實有相當廣泛的光譜。從極端地把動物視為可被隨意支配，完全沒有福利可言的「物」，到完全把「部份人關心的部份動物」完全當成「人」，並賦予「與人平起平坐的法律位階，甚至主張可代位主張權益」者都有。

那麼我國的《動保法》的基礎是什麼？是「動物福利」。

而根據「世界動物衛生組織」OIE的觀點，所謂的動物福利（或動物福祉）包含：免於饑渴的自由（Freedom from thirst, hunger and malnutrition）、免於不合適的自由（Freedom from discomfort）、免於痛苦、傷病的自由（Freedom from pain, injury and disease）、表現其自行為的自由（Freedom to express most normal behavior）以及免於恐懼、緊迫的自由（Freedom from fear and distress）。但是這不包括將動物的法律位階與行為能力完全視同為「人」。

部份立委的提案混淆了動物福利與極端的動物權的觀點，使其法案推動產生重大的暇疵。

筆者相信許多立法委員之所以會提出法案修訂建議，或對法案進行連署，除了本著服務選民的精神之外，對議題也有一定的關注。然而當各相關法律之間的修訂過去頻繁，每次只修一點點，也無法進行結構性的變革，卻只想討好與回應部份民意獲得提案業績，也幾乎不顧倉促修法所造成的矛盾與排擠效應時，是否真的讓這些議題有所前進？還是因為實際執行的困難與配套不足，造成更多選擇性的執法與棄守？或消磨掉主管單位專業人員的熱情？

此外，立委所聘雇的法案助理的專業程度似乎也需要大大提升。立委的提案通常來自民眾或NGO的陳情請託，但若法案助理的經驗、知識與能力不足，再加上立法委員本人忙到根本不作什麼功課，就召開一堆浪費大家時間的公聽會，就會讓某些荒腔走板的提案進入國會殿堂，造成立法品質的低落與執行上的災難。或許這是各位立委狂修這些法案時最應該思索的。

※ 近四個月（2016年3月至6月）以來與動保法及野保法相關之提案