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自己的家鄉事自己管:從倫敦看台灣直轄市的區自治

倫敦各區都有民選理事會,多以小內閣制實行自治。 圖/美聯社
倫敦各區都有民選理事會,多以小內閣制實行自治。 圖/美聯社

從縣升格為直轄市後,台灣「六都」原有的鄉鎮市自治選舉全部停辦了。倫敦各區都有民選理事會,多以小內閣制實行自治。直轄市內部的區整併,勢必改變民眾的政治生活;邁向更長遠的國土重劃,可從直轄市的區自治開始。

2010年底,台北縣升格為新北直轄市,原本的台中縣市與台南縣市分別合併升格為台中直轄市、台南直轄市,而高雄縣則併入高雄直轄市,再加上2014年底桃園縣升格為桃園直轄市,台灣頓時有了六個直轄市,即俗稱的「六都」,共佔台灣總人口的69%。

縣升格為直轄市,到底是好是壞?原本縣轄下的鄉、鎮、市,一律改制為區;民選的鄉鎮市長,全部改為官派的區長;鄉鎮市公所的大部分自有經費及人事任用權,也收歸市政府統籌;原本各鄉鎮市可以同時選縣議員跟地方代表,現在只剩直轄市議員可以選了:就以桃園為例,縣議會升格為直轄市議會,議員席次卻幾乎沒變,每一位人民對政治的影響力憑空被削減了!

六個直轄市,即俗稱的「六都」,共佔台灣總人口的69%。 圖/聯合報系資料圖庫
六個直轄市,即俗稱的「六都」,共佔台灣總人口的69%。 圖/聯合報系資料圖庫

根據前台南縣長蘇煥智的分析,上述這兩波升格運動,使原來的台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣與桃園縣五個縣轄下的121個鄉鎮市、991萬人口失去了地方自治選舉。他呼籲,直轄市應將原本的鄉鎮市適度整併成規模較大的區,實施區自治及自治選舉,這涉及「地方制度法」的修正,而修法是國會議員的職責;蘇煥智亦主張,區政的繁雜度並不高,所以區政組織應可參照「公司董事會」的概念來精簡,讓選民有如股東大會般選出董事、組成董事會,再由這些董事互選出董事長。

這一旦落實到區政上,便相當於政治上的「內閣制」。不再像以前的鄉鎮市,將行政與民意代表監督等兩權分立,新的區自治選舉,可採「政黨比例代表制」,選民的票是投給政黨,而不是投給候選人個人(有助於杜絕台灣地方政治常見的買票綁樁問題),再依各政黨得票比率,分配區政代表席次,以握有多數席次政黨的當選名單領銜者為區長,區長主持區政會議,區政代表則分工督導區政業務。

以上的構想,其實與英國大部分行政區所採行的自治方法「多數黨領袖制」相當類似,茲舉首都倫敦的各區狀況作為例子。

▎倫敦各區民選理事會 以小內閣實行區自治

倫敦分為33個行政區,包括32個區和一個具特殊地位的倫敦金融城,每一個區再分為若...
倫敦分為33個行政區,包括32個區和一個具特殊地位的倫敦金融城,每一個區再分為若干坊。 圖/維基共享

倫敦分為33個行政區,包括32個區(boroughs)和一個具特殊地位的倫敦金融城(City of London),每一個區再分為若干坊(wards)。

倫敦各區的區理事會(councils),提供大多數的地方政府服務;與之相對地,倫敦市政府(Greater London Authority)則是協調整個倫敦行政的策略性單位。一區選出若干名理事(councillors),共同組成該區的理事會,全部理事每四年再改選一次。

除去制度特殊的倫敦金融城不計,倫敦的32區之中,有28個區理事會採用多數黨領袖制(leader and cabinet),另外4個則採用民選區長制(elected mayor and cabinet);以國家政體來比喻的話,前者相當於內閣制,後者相當於總統制,差別就在於區理事會領袖產生的方式。

看起來,倫敦絕大多數區採用的都是「多數黨領袖制」,它到底是什麼樣的制度?

在一區的理事會中,經所有理事互選出的領袖,通常即出自掌握該區較多理事席次的政黨或政治聯盟。這名領袖再提名若干理事,成為其區政小內閣(cabinet)的閣員,每位閣員都有各自負責督導的政務(portfolio),如住房、財政、教育、經濟發展等。

小內閣之下,則有資深公務員組成的管理團隊,由正、副執行長(chief executive)與各政務領域的總監(directors)所構成,他們負責區政的每日運作,並輔助理事進行政治決策。

政治決策,視情形可能由閣員單獨決定,亦可能交由全體理事定奪。區理事會設有若干審查委員會(scrutiny committees),依各自負責的政務領域,監督小內閣的施政。

一區的領袖及其小內閣,根據區理事會通過的預算,擬訂諸般政策、計畫與策略,並在全體理事定期召開的常會上,向理事會報告並接受其監督。

需要全體理事共同決定的基本事項有四個:

  1. 領袖選舉
  2. 領袖提出的預算案
  3. 該區的總體發展計畫
  4. 理事會憲章

此外,理事會亦有權提案、敦促領袖或小內閣對某議題採取行動,或通過對領袖的不信任投票。

理事會還可設置一個標準委員會(standards committee)或一名監察官(monitoring officer),以確保每位理事都遵從其行為準則。

還政於地方,倫敦各區的自治方法相當值得台灣的直轄市借鏡。圖為倫敦市長強森(圖中)...
還政於地方,倫敦各區的自治方法相當值得台灣的直轄市借鏡。圖為倫敦市長強森(圖中)。 圖/路透社

▎直轄市的區整併與自治 有助於更長遠的國土重劃

為什麼像倫敦各區這樣的自治方法值得台灣的直轄市參考?因為,牽涉大範圍的市政雖宜由市府統籌,但區政就要由區的層級來規劃與執行,才較能符合地方的實際需求。而民選的區理事會比起官派的區公所,當然更有利於公民透過監督區理事而參與區政。況且,區政若採「選黨不選人」的制度,較能促成不同政策路線的公開辯論,而非候選人以金錢或人脈為後盾的私下競爭,這將有效提高青年及新移民的參政機會(如倫敦便時有中東或南亞移民當選區理事),形成多元的政治,有助於增進國家團結與因應社會變遷。

對於直轄市的升格,內政部原就要求鄉鎮市改制為區後,需做適度之整併。原本全台灣的鄉、鎮、市,大多直接承繼日治時期的街、庄,但如今交通、通訊大幅進步,民眾實際的生活圈,亦已超越了原本的行政區劃分,是應該配合時代演進而調整了。目前幾個直轄市也都在研擬區整併的方案。

擁有將近400萬人口、全台最大的直轄市新北市,已進行戶政事務所都市計畫區的整併。新北市轄下29個區,原本每區都有戶政事務所,現已整併縮減為18個,受裁撤的大多是偏遠地區的戶政機關,精簡員額,藉此提升行政效能;同時,新北市原有的17處都市計畫區,每區向來各自發展,導致都市計畫交界處紛紛淪為邊陲地帶,現也整併為「大漢溪南」與「大漢溪北」兩個都市計畫案,可有效整合土地使用及資源。或許這正是在為直轄市的區整併做暖身。

台灣的地方行政區劃,正經歷戰後以來最劇烈的一連串革新,民眾的政治生活勢將隨之改變。如果台灣的國土重劃存在著更長遠的願景,則現有的「六都」的格局應該也就只是過程而已,最終,整個台灣或許將不再有直轄市與一般縣市之分,而會如許多學者與政治人物所呼籲的,劃為幾個大型行政區(無論稱為州、省或市),那麼,我們也就終需面對地方層級的自治議題。直轄市的區自治,就是這個議題的開端。

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