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遷都台中?談立法院及中央政府遷建的可行性及具體方案

台中「成功嶺」最適合作為國會與中央政府遷建地點,而公務員宿舍可設於台中干城地區與烏日台鐵鋼樑廠現址。 圖/作者提供;製圖/劉祐任,點此瀏覽原圖。
台中「成功嶺」最適合作為國會與中央政府遷建地點,而公務員宿舍可設於台中干城地區與烏日台鐵鋼樑廠現址。 圖/作者提供;製圖/劉祐任,點此瀏覽原圖。

近年許多政治人物呼籲將立法院甚至是中央政府各機關從台北遷至台中。筆者認為成功嶺鄰近高鐵台中站,便於全台各地人士往來,適合作為立法院新址,又因中央政府與國會應彼此接近且都應鄰近高鐵站,因此成功嶺也是中央政府遷建的最佳方案。「遷都台中」的效益包括在全國居中的優良位置、比台北更具餘裕擴建公共建築物,及提升舊都台北的宜居性與對知識經濟資本人才的吸引力。

今(2020)年8月捷克參議院議長韋德齊(Miloš Vystrčil)率團訪台並在立法院演講,除是台灣對歐洲外交一大盛事之外,也引發立法院是否該遷建的討論。就任立法院長未久的游錫堃,在捷克團抵台前提出國會遷建的主張,希望將立法院遷至他處,以解決立法院目前可用土地不足及土地權屬爭議等問題。立委陳柏惟也隨後表示支持,並提出「首都減壓、國會先行」的概念,主張先將立法院遷至台中,而後再陸續將中央政府各部會從台北遷來,以平衡台灣長期以來區域發展不均的現象。

將立法院甚至是中央政府各機關遷至台灣中部,在台灣政治界其實並不是新的構想。2012年,選區在台中或出身台中的立委林佳龍、顏清標、楊瓊瓔及林世嘉等人,共同提出將立法院遷至台中,藉此將台中打造為「副首都」的構想。

此後,許多政治人物都做出相同的呼籲,在泛綠陣營有賴清德、蔡其昌等人,在泛藍陣營也有江啟臣、李鴻源等人。「首先將立法院遷至中部」,是這些主張的共通點,至於遷建的地點,政界曾提出的主要方案則包括台中市烏日區的成功嶺、台中市霧峰區的台灣省議會紀念園區,以及南投縣南投市的中興新村。

對於立法及行政機關是否應遷離台北,政界以外的看法則仍分歧。公共行政學者王皓平認為,不需為台北「減壓」,只要為中南部「增壓」——也就是增加投資及建設——即可平衡區域發展。國際關係學者包淳亮主張,遷都可以緩解資源過度集中北部所造成的擁擠及不動產價格高昂等問題。台灣健康空氣行動聯盟則指出,台灣因常受地震及颱風等自然災害侵襲,遷都可分散風險。

2012年,時任立委林佳龍、顏清標、楊瓊瓔及林世嘉等人,共同提出將立法院遷至台中,藉此將台中打造為「副首都」的構想。此後,許多台灣政治人物呼籲將立法院甚至是中央政府各機關從台北遷至台中。 圖/聯合報系資料照
2012年,時任立委林佳龍、顏清標、楊瓊瓔及林世嘉等人,共同提出將立法院遷至台中,藉此將台中打造為「副首都」的構想。此後,許多台灣政治人物呼籲將立法院甚至是中央政府各機關從台北遷至台中。 圖/聯合報系資料照

立法院遷建,台中的成功嶺最適合

筆者贊成立法院及中央政府均遷至台灣中部。雖然本專欄從前曾主張立法院應遷至中正紀念堂現址——亦即留在台北——但是筆者現亦體認到,台北過度擁擠及房價過高,其主要原因極可能是百餘年來台北一直是台灣的政治與經濟中心。台北是台灣經濟中心的事實,既不易改變,也不需改變。然而台灣以何處為政治中心,則是可以調整的,應以提升台灣社會福祉為目的來考慮。

在這樣的前提下,筆者認為成功嶺是最適合的立法院遷建地點。成功嶺鄰近高鐵台中站,具有交通便利的優勢,便於全台灣各地人士往來,對南北兩大都市台北及高雄而言,高鐵台中站與兩者之間皆只需1小時的單趟旅行時間。再以台灣地理邊陲而言,高鐵台中站與極北的基隆之間單趟旅行時間最短約1.5小時、與極南的恆春之間約2.5小時、與東部的花蓮之間約3小時、與台東之間約4小時。

另外,台中國際機場,不僅距成功嶺汽車單趟旅行時間僅在30分鐘以下,未來兩地間亦能以捷運往返,應該也能擴大服務,讓來往花東及所有離島與外島的班機都能起降。

至於台灣省議會紀念園區及中興新村,雖然也被提議作為立法院遷建地點方案,但從交通角度來看並不適合。台灣省議會紀念園區及中興新村兩地,目前均無軌道運輸與高鐵台中站連結。雖然台中正在規劃中的「機場捷運」有可能於台灣省議會紀念園區設站,但該線現在連規劃都尚未定案,何時興建、何時通車更是無法確定。至於中興新村,就更無聯外軌道運輸的規劃了。

如果立法院甚至是中央政府遷至這兩地其中之一,對全台大多數洽公人士而言,可能就必須倚賴汽車從高鐵台中站往返目的地。高鐵台中站與台灣省議會紀念園區相距約15公里、與中興新村相距約30公里,汽車單趟旅行時間分別需約15分鐘及30分鐘,這些時間都還是在沒有塞車的假設下所估算出來的。而無論旅行時間的長短,這些新增的車流必為公路系統造成負擔。

成功嶺鄰近高鐵台中站,便於全台各地人士往來,適合作為立法院新址。 圖/聯合報系資料照
成功嶺鄰近高鐵台中站,便於全台各地人士往來,適合作為立法院新址。 圖/聯合報系資料照

為何是台中?回顧歷史與展望未來

立法院遷建相對單純,然而中央政府組織龐大,遷建真的具有可行性嗎?其實,在歷史上,台灣中部一直都有成為台灣政治中心的可能性,不過均未實現。清治時期,1885年就任台灣省首任巡撫的劉銘傳,以「橋仔頭」為設置省會的預定地點,興建城牆、城門及官方建築,橋仔頭即為今日的台中市南區頂橋仔頭到東大墩一帶。不過,後來劉銘傳去職,邵友濂繼任,卻廢棄了橋仔頭的台灣省城興建計畫,改將省會設於台北。

日治時期,台灣的總督府雖設於台北,但台中卻成為當時稱為「本島人」的台灣人政治活動中心,林獻堂、蔣渭水等人於1927年在台中新富町聚英樓(今三民路與台灣大道口)創立台灣民眾黨,以此做為據點推動台灣議會請願運動。到了中華民國統治時期,台灣省政府雖非全台灣最高權力所在,卻曾是各地方政府中實際管轄範圍最大的,為防止一旦戰爭爆發後癱瘓行政中樞台北,1957年省府從台北的辦公廳舍(今行政院中央大樓)遷至南投的中興新村,並在台中設立黎明辦公區。

1885年就任台灣省首任巡撫的劉銘傳,以「橋仔頭」為設置省會的預定地點,興建城牆、城門及官方建築。圖為臺中公園望月亭,是臺灣省城(府城)僅存的門樓建築。 圖/取自維基共享
1885年就任台灣省首任巡撫的劉銘傳,以「橋仔頭」為設置省會的預定地點,興建城牆、城門及官方建築。圖為臺中公園望月亭,是臺灣省城(府城)僅存的門樓建築。 圖/取自維基共享

台中雖在清治時期就有成為全台首府的可能,但真正的現代規劃史則須從日治時期算起。1900年實施的〈台中市區改正計畫〉是全台第一個實施的都市計畫,主要由日本台灣總督府民政局技師濱野彌四郎,與日本內務省衛生工程顧問威廉・巴爾頓(William K. Barton)負責規劃,兩人為台中帶來棋盤式的街道配置、公共設施及水道管線的規劃,為今日台中市核心區的發展奠定基礎。至於成功嶺,也是在日治時期開發的,當時作為練兵場、賽馬場及高爾夫球場等使用。

看完歷史,讓我們再看看未來。如果中央政府要遷到台灣中部,我們必須務實地針對這件事對該地產生的衝擊與影響,做長期且通盤性的考量,例如:預估會有多少人口遷來?現有的建設是否足夠服務這些新人口?這些問題都牽涉到土地使用規劃,包括用地需求面積與區位適宜性等。2018年〈全國國土計畫〉公告實施後,台灣的國土發展有了一個最上位的法定空間指導計畫,其中針對台灣中部的計畫,值得「遷都中部」論者深入探討。

我們以台中這座城市為例,試算中央政府遷來前所需的準備。台中市的人口在2017年7月達到277萬餘人,每年增加1萬餘人。前內政部長李鴻源曾預估立法院及中央政府遷建將帶來約300萬人的新增人口,若以這數字為基礎來討論,台中是否已有足夠的閒置住宅來容納新居民?

若以「低度用電住宅比率」作為「空屋率」的指標,依據內政部不動產資訊平台的統計資料,2018年台中市的低度用電住宅共有10萬1,204戶,又根據內政部資料,台中市2017年底平均每戶人數為2.91人,因此,即使這些空屋能全數出租或出售,也只能容納約30萬人,僅佔新增人口的十分之一而已。

既然遷都可能讓台中市總人口增為現在的兩倍左右,台中市現有住宅存量又遠不足以容納遷都所帶來的新增人口,便需規劃開發大量的新住宅以因應人口的巨幅成長。當然,這對於台中的經濟發展將會是一大助力。

如果中央政府要遷到台灣中部,我們必須務實地針對這件事對該地產生的衝擊與影響,做長期且通盤性的考量。圖為台中火車站後站。 圖/台中市政府提供
如果中央政府要遷到台灣中部,我們必須務實地針對這件事對該地產生的衝擊與影響,做長期且通盤性的考量。圖為台中火車站後站。 圖/台中市政府提供

中央政府遷至台中具可行性,最佳地點亦為成功嶺

既然中央政府遷至台中看起來似具可行性,那該遷至台中何處?筆者認為成功嶺也是最佳方案。綜觀世界各國的國會與中央政府,不難發現兩者之間的距離還是盡量接近較好。

現任副總統賴清德接受專訪時曾舉美國、加拿大、德國、澳洲以及巴西五國首都為例,討論首都選址。若以這五國首都來看,在實行總統制的美國首都華盛頓特區與巴西首都巴西利亞,總統府與國會的直線距離分別約是2,540公尺與4,580公尺,而在實行內閣制的加拿大首都渥太華、德國首都柏林及澳洲首都坎培拉,總理府與國會的直線距離分別約是270公尺、520公尺及770公尺。

若台灣的立法院要遷至鄰近高鐵台中站的成功嶺,那麼中央政府就不宜設於15公里外的台灣省議會紀念園區或甚至是30公里外的中興新村。其實,中央政府與國會不但應彼此接近以便官員往返備詢,且都應鄰近高鐵站以便全台人士洽辦事務,因此成功嶺也是中央政府遷建的最佳方案。

中央政府的遷建,勢必需包含興建中央政府公務員宿舍。如果中央政府設於成功嶺,中央政府公務員宿舍當然就不宜太遠,否則大量人口的通勤會是個大問題。因此,宿舍用地應考量土地取得容易、又有軌道運輸能與成功嶺相連且直通不用轉車之處。台中至少有兩個地方適合。

一個是鄰近台中火車站且多數土地為國有地的「干城地區」,目前該地區部分為客運停車場、部分則是購物中心,但仍有多數土地仍未開闢,若在此地興建宿舍,則從此地出發步行即可至台中火車站,再搭乘台鐵至台鐵新烏日站也僅需11分鐘,從台鐵新烏日站至成功嶺的國會與中央政府各機關則可闢設接駁車路線。

另一個是比起干城地區更接近成功嶺、位於台鐵烏日站與捷運綠線烏日站周邊的「台鐵鋼樑廠」,目前也處於低度使用狀態,該廠未來若能遷走,便也適合興建宿舍。

至於台灣省議會紀念園區及中興新村這兩地的活化再利用,配合遷都,可將高度獨立運作、較不需要對外交通便利性的官方研究機構或行政法人等等置於此。另外,目前用地不足的國立大學,亦可考慮配合遷都移至台灣中部。

中央政府與國會應彼此接近且都應鄰近高鐵站,因此成功嶺也是中央政府遷建的最佳方案。  圖/聯合報系資料照
中央政府與國會應彼此接近且都應鄰近高鐵站,因此成功嶺也是中央政府遷建的最佳方案。 圖/聯合報系資料照

遷都台中成本可觀但效益明顯

綜上所述,立法院及中央政府均可遷至台灣中部,而台中市烏日區的成功嶺是最佳方案。將首都遷至台灣中部,應考量交通便利性及住宅存量對移入人口的容受力。當然,也需要有更完整的評估研究、更具體的規劃方案,以及更強大的社會支持。

例如,成本效益分析,就是更完整評估研究的一大重點。

遷都會是一大工程,需花費可觀成本,日本曾構想將首都機能自東京移轉他處,韓國也曾規劃遷都到首爾以外的地方,但分別評估需14兆日圓(約新台幣4兆元)與450億美元(約新台幣1.3兆元)的費用而遭受龐大阻力。

但是,遷都台中的效益也十分明顯,首先是在全國居中的優良位置,其次則是台中比擁擠的台北更具餘裕進行國會與中央政府廳舍及其他相關公共建築物需求已久的擴建。而遷都實現後,舊都台北的人口過度飽和和不動產售價、租金居高不下等問題將能緩解,宜居性將大幅提升,原本作為台灣經濟中心的優勢不但不易流失,且隨著宜居性的提升,對知識經濟(knowledge-based economy)的全球資本與人才將更具吸引力。

(※ 本文由作者與國立台北大學不動產與城鄉環境學系學生劉祐任協作,特此鳴謝。)

遷都台中的效益包括在全國居中的優良位置、具備進行新開發的餘裕土地,及提升舊都台北的宜居性與對知識經濟資本人才的吸引力。 圖/聯合報系資料照
遷都台中的效益包括在全國居中的優良位置、具備進行新開發的餘裕土地,及提升舊都台北的宜居性與對知識經濟資本人才的吸引力。 圖/聯合報系資料照

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