台灣都市交通問題解方？減少車輛出行的兩項根本性改革

邱秉瑜 28 Apr, 2020

我們無法阻止車輛總數增加，但可透過改革讓每個人少開車，並讓城市不再挪用土地來拓寬或新建道路。圖／聯合報系資料照

在車輛總數不斷增加下，將公路維護的主要財源由燃料稅改為車輛里程税，有助減少車輛使用。而在評估新開發案對交通的影響時，政府應將評估指標從道路服務水準改為地區可及性，可提升市民的就業與生活便利性、避免交通狀況惡化，還能幫助市區持續繁榮。

都市的各種交通問題，包括行人與車輛之間、以及各種車輛之間的衝突，主因皆是「車輛數量過多」。都市的交通政策，應擴大為都市規劃的通盤考量，強化交通與土地使用的彼此關聯，使之均衡發展，讓城市中車輛的絕對數量大幅下降，並讓剩下的車輛更有效率地運作。

然而，事實上，我們似乎難以阻止車輛總數的增加。不過，我們確實可以透過改革，讓整體社會「減少對車輛的使用」。

至於改革的對象應該是什麼？至少有兩個：一個是公路興建與維管的現行主要財源「汽燃費」，另一個是新開發案的現行交通影響評估標準「道路服務水準」。

公路興建維管的主要財源：由「汽燃費」改為「車輛里程税」

目前台灣公路養護、修建及安全管理所需經費的主要來源是「汽車燃料使用費」（以下簡稱汽燃費）。徵收對象為各型汽車與機車所有權人，自用車及機車每年一次徵收，費率為汽油每公升新台幣2.5元、柴油每公升新台幣1.5元。

筆者建議，政府應將公路維護的主要財源由汽燃費改為「車輛里程税」（vehicle kilometers traveled tax）。這樣做有三個主要優點：

可減少碳排放。因為新稅「按里程收費」的本質將抑制各式車輛出行。
可增進社會公平。因為研究顯示，較高收入者的出行里程遠多於較低收入者，所以改採新稅將使富人稅負較重，相對於將貧富一視同仁的汽燃費而言，會是更具進步色彩的政策。
更能反映車輛行駛總里程的增長。因為隨著各種車輛驅動新技術的發展（例如油電混合動力車、純電動車、天然氣車、燃料電池車），汽燃費這項規費會漸漸無法捕捉車輛行駛總里程的實際增長，反之，新稅能確保的，是車輛無論使用何種驅動技術，駕駛的每一公里都要收費。

但是這樣做也有一個主要缺點：徵收會顯得相對困難。因為新稅需反映實際駕駛里程，而目前的汽燃費卻只需依照各型車輛的汽缸總排汽量、假定每公里平均耗油量、假定每日平均行駛里程、假定使用率以及假定每月耗油量，直接向車輛所有人徵收即可，計算方式固定而單純，既不需反映實際用油量，也不需反映實際駕駛里程，非常容易徵收及管理。不過，這個缺點可以透過電子支付媒介持續發展與廣泛通用來克服。

新開發案的交通影響評估標準：由「道路服務水準」改為「地區可及性」

目前台灣的新建築物開發案，許多需要通過交通影響評估（以下簡稱交評）才能動工興建。交評報告的審查標準為以下兩點：

建築物開發後之停車供給，應滿足建築物本身實際停車需求。
評估範圍內之主要聯絡道路路段或路口，尖峰時段「服務水準」（level of service）應達D級以上。（按：道路系統的服務水準越高，代表所有車輛在交叉路口的平均耽擱時間更短、平均車速更高。服務水準共分六級，最高級為A級、最低級為F級）。

筆者建議，政府在評估新開發案對一地交通的影響時，不應再基於該地區道路系統服務水準的變化來評估，而應基於該地區「可及性」（accessibility）的變化來評估（按：一地區的可及性越高，代表著該地區的人們，更容易從家中動身抵達工作場所和其他各種生活機能場所）。這樣做，可防止做出對市政不利的決策，並導致對市政有利的決策。

為何基於道路系統服務水準的變化來做新開發案的交評，會造成對市政不利的決策？任何的新開發案都勢必為道路增加交通量，因此也勢必降低道路系統的服務水準。政府為因應所可能做出的決策，通常都是透過拓寬既有道路或新建道路，提供額外的道路容量，以容納新開發案帶來的交通量，或是裁定該新開發案應移至更遠離既有市街的位置，以避免增加市區道路交通負荷。

兩者都不會是好決策，因為新闢道路反而會吸引更多交通量，進而使交通壅塞惡化，而新開發案若蓋在較偏遠的位置，恐怕無助於既有市街的持續繁榮。

又為何基於一地區可及性的變化來做新開發案的交評，就能導致對市政有利的決策？任何的新開發案，都勢必會創造新的工作機會與生活機能，因此也勢必提高該地區的可及性。政府為因應所可能做出的決策，將優先考慮既成市區而非偏遠位置，因為不但有較多居住人口，對於全體市民來說也較易動身抵達，在這裡進行新開發案，能滿足最多市民的就業需求及其他生活需求。這樣的決策，既不會導致拓寬或新建道路，也不會導致鼓勵新開發案移到偏遠位置。

欲以地區可及性為基礎來做新開發案的交評，城市應繪製各地區的通勤工作「等時線圖」（isochrone map），顯示從該地區出發的旅次在一定時間內能抵達的最大區域。由於工作是所有生活機能中最重要的，而一個小時又是通勤者能接受的最長單趟通勤時間，因此，一地的等時線圖，應顯示一個小時內從該地可到達的工作機會數量。這樣一來，若將新開發案放在一地區的等時線圖上，就能幫助決策者判斷，該案是否能提升該地居民的就業容易度。