「運輸科技革命」如何改變城市？看20世紀初倫敦的都市規劃

台灣的現代都市規劃開端時間，與1900年左右首創現代都市規劃的西歐與美國相去不遠。當時的新興運輸科技，雖啟發倫敦都市問題解方的靈感，但仍得搭配逐漸調整的政策與法規、民間的資本與各種專業技術，才能有效解決問題，而這些過程也創造了新的都市發展模式。當今運輸科技的創新，例如叫車軟體與無人駕駛車輛，又能為城市解決什麼舊問題？帶來什麼新改變？

台灣城市的「誕生」在什麼時候？台灣的許多城市，其聚落雖在荷蘭、西班牙、鄭氏或清國統治時期已經形成，但「市」這個法定名稱及相關行政制度，則是在日本統治時期建立的。

1920年，台灣總督田健治郎，於10月1日施行〈臺灣州制〉與〈臺灣市制〉，首批施行市制的是台北（人口約16萬）、台中（人口約2萬）、台南（人口約7萬）三座州轄市，首任市尹則分別為武藤針五郎、金子惠教、荒卷鐵之助，皆是官派市長。因此，台灣最早的建制市——台北市、台中市與台南市——的正式誕生日，應是1920年10月1日，距今恰好是一百年前。

今天生活在台灣的人們，看待台灣的都市規劃可能五味雜陳、不乏負面意見，甚至認為落後先進國家數十年。然而，日治時期的台灣都市規劃初期發展，就時間而言，其實足稱與先進國家相去不遠。

日本建築學者渡邊俊一指出，1932年頒布的《台北市區計畫》，因能夠跳脫往昔都市規劃僅是改善基礎建設的傳統框架，以實現對都市化地區的整體發展控制為目的，故可說是台灣最早真正落實現代都市規劃原則的案例。而後1936年頒布的《台灣都市計畫令》則正式建立了台灣的都市計畫體系。

至於在首創現代都市規劃的西歐與美國，其現代都市規劃史是從何時展開的？根據英國都市計畫學者彼得・霍爾（Peter Hall）的看法，大概是1900年左右。

霍爾是20世紀著作最豐富且最具影響力的都市計畫學家之一，他於2002年出版的《明日城市：二十世紀城市規劃設計的思想史》（Cities of Tomorrow: An Intellectual History of Urban Planning and Design in the Twentieth Century）一書，有台灣翻譯版，是學習都市規劃史的必讀經典。該書從理論面和實務面說明了現代都市規劃的歷史，以及都市規劃在社會面與經濟面產生的問題及引發的機會。

以下，筆者藉由摘要介紹該書第三章「繞道公路旁多樣住宅的城市」（The City of By-Pass Variegated）的精華內容，介紹西方現代都市規劃的開端，並探討其對當代台灣都市發展的啟示。

20世紀初，倫敦建設軌道運輸，解決城市擁擠問題

西方現代都市規劃的歷史從何時展開的？大概是1900年左右。當時，英國與美國的都市發展正顯現「住宅郊區化」的趨勢。這是因為，政府及民間的各建築協會（building societies）、住宅機構，均致力於探索新興運輸科技包括路面電車、通勤鐵路、地下鐵及公車等所帶來的開發機會。

這些趨勢的首要案例，正是英國首都倫敦。為解決英國城市過度擁擠的問題，英國的社會改革運動家、船公司老闆出身的布斯（Charles Booth）提倡建立鐵路網及路面電車網，以運輸科技作為城市擁擠問題的解決方案。

當時的倫敦地方政府——倫敦郡理事會（London County Council）——因受費邊社會主義影響而頗具改革思想，也認為路面電車是讓窮人得以搬出擁擠城市、脫離悲慘生活的社會政策關鍵。倫敦郡理事會於1900年向英國國會施壓成功，獲准在倫敦郡邊緣及外圍建造新住宅，以路面電車連接市中心與這些新住宅區，並掌控路面電車的車資使其維持低廉。

然而，這一階段的政策並未達到預期效果，搬出城市的人不是最窮的那些貧民窟居民，反而是那些較為有錢的人。儘管如此，英國國會還是在1909年通過了一項法案，允許各地方政府制定市鎮計畫以推動大面積的新住宅開發案。

跨越大西洋來到美國，這裡的市郊有軌電車住宅社區「街車郊區」（streetcar suburbs）則發展得要比英國早。另外，那些幅員過於龐大的美國城市例如紐約，則致力於建造地鐵系統。不過，美國與英國情況相同的是，最窮的人仍然被困在市中心的貧民窟搬不出去，只有稍微有錢的人得以遷往郊區。

再回到英國，倫敦的地下鐵及通勤鐵路，帶來了郊區的擴張。由於美國的街車郊區開發經驗比英國更豐富，因此倫敦地鐵是由美國資本家渡海而來所開發的，其中的關鍵人物是亞克斯（Charles Yerkes）和他的繼任者皮克（Frank Pick）。

路面電車、公車、地下鐵及通勤鐵路，這些新興公共運輸系統的蓬勃發展，使得倫敦市郊的新住宅區案量劇增，開發者既有地方政府也有民間業者。時值20世紀初，當時社會主義革命在俄羅斯成功，英國政府頗為擔心社會的貧富不均，會導致社會主義在英國興起並產生革命。

由英國政府指派都市計畫師昂溫（Raymond Unwin）領導的住宅政策研究團隊，於1919年提交的報告中主張以下四點：

1. 單靠地方政府就可以迅速大量建造住宅；
2. 新住宅應建於城市郊區的廉價未開發素地，並分階段發展電車路線以連接之；
3. 應最大化住宅密度；
4. 應請建築師經手以確保高品質設計。

英國政府立即批准了昂溫的報告，希望藉由推動這樣的住宅政策，來證明國家有能力建造優質住宅、英國不需要社會主義革命。英國的新住宅政策確實在各城市周邊打造了許多衛星城鎮，也讓勞動階級從城市遷入這些衛星城鎮，同時政府也開始鼓勵中產階級遷來，以促使這些新城鎮的居民社經階級組成更為均勻。

只是，這些市郊新社區的建築品質仍有待加強，英國建築師們對此感到強烈不滿，最終促成英國國會在1947年通過《市鎮和鄉村規劃法》（Town and Country Planning Act），透過比以前更細緻的都市規劃和發展法規，進一步提升城鄉的居住環境品質。

21世紀，叫車軟體與無人車，改變城市的可能性？

西方現代都市規劃的歷史從1900年左右展開，從倫敦的例子，我們可以看到，雖然20世紀初當時的新興運輸科技（路面電車、通勤鐵路、地下鐵及公車）啟發了都市問題（市中心過度擁擠）解方的靈感，但仍得搭配逐漸調整的政策與法規、民間的資本與各種專業技術，才能有效解決都市問題，而這些過程也創造了新的都市發展模式。

百餘年後的今天，運輸科技的創新，又能為21世紀的城市解決什麼舊問題？帶來什麼新改變？美國都市計畫學者艾力克・古維拉（Erick Guerra）在《跳脱速度之外》（Beyond Mobility: Planning Cities for People and Places）一書中就預測數位革命對於交通運輸與都市規劃的影響：

1. 叫車軟體（ride-hailing）如Uber、Lyft等，在智慧型手機普及後應運而生，填補了計程車和公車之間的運具光譜真空，可能削弱公共運輸並迫使其改革，都市規劃也應注重叫車服務的頻繁上、下車「熱點」位置，而針對各種服務進行相應的調整。

2. 無人駕駛車輛（driverless cars）將帶來什麼影響，雖然仍有很大的不確定性，但它可望減少交通事故傷亡，並緩和車輛與行人之間的緊張關係，同時也能讓沒駕照或沒車的人得以獨立出行，進而改變許多人的出行方式。此外，更能大幅降低公共運輸的營運成本，改變車輛使用率及持有率，且讓「停車」的土地需求與其他土地使用方式脫鉤。

許多新興運輸科技都可能改變我們的生活方式與城市面貌。然而，若想解決都市現有的各種問題，單憑新科技本身恐怕無法提供徹底的解決方案，解決問題的關鍵，仍在政治決策過程，及其產生的政策和法規。我們應該確立台灣城市長程發展與交通運輸之間的關係，並將既有運具及新興科技均納入考慮，才能更有效率地服務各種不同的都市活動。