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我的台北沒你的綠?看城市內綠地分布不均問題

台北雖為台灣政治中心,在人均綠地面積一事上卻非六都之首,且綠地不但不足還分布不均...
台北雖為台灣政治中心,在人均綠地面積一事上卻非六都之首,且綠地不但不足還分布不均,內部存在著地區間差異。 圖/聯合報系資料照

世衛組織建議城市居民應享有每人平均綠地面積9平方公尺,台北雖為台灣政治中心,在人均綠地面積一事上卻非六都之首,且綠地不但不足還分布不均,內部存在著地區間差異。公有地的轉型再利用,或許是解決之道。

(本文由作者與倫敦大學學院(UCL)碩士、資料科學家柯達協作,特此鳴謝。)


世界衛生組織(World Health Organization, WHO)主張,都市中的綠地對人類有諸多好處:可隔絕噪音、改善空氣品質(樹木會製造氧氣並過濾掉對人體有害的空氣污染物)、調節氣溫使城市變得涼爽(綠地與水域皆有此功能)、讓人們安全地步行或騎乘自行車穿越以前往目的地、提供人們在此從事休閒運動與社交活動、提升人們的心理健康並治療心理疾病。

WHO也因此建議:

  1. 城市為其居民提供的每人平均綠地面積,應至少為9平方公尺。
  2. 城市每位居民徒步抵達綠地所需時間,不應超過15分鐘。

新北市政府城鄉發展局依照WHO公佈的標準,對台灣六大主要城市——即俗稱的「六都」——進行了總體檢,結果,2015年六都之中唯一符合WHO標準的只有高雄,人均綠地面積達11.47平方公尺;其他五都的人均綠地面積表現,依序為台南8.35平方公尺、台中7.45平方公尺、台北4.85平方公尺、新北3.39平方公尺、桃園3.11平方公尺。

這份報告令人意外的發現是,台北身為台灣政治中心,向來享有比島內其他城市更豐厚的建設資源,但在「人均綠地面積」一事上卻非首善之區!

台北的綠地不但不足,而且還可能分布不均。在「每位居民徒步抵達綠地所需時間」一事上,台北表現看似尚可,全市綠地大致都位於居住區的步行15分鐘距離(約1公里)之內,但實際上,在台北內部是否存在著「地區間差異」?也就是說,台北有些地區的居民,家附近的綠地其實少得可憐,而有些地區的居民則坐擁眾多綠地,甚至超過WHO標準?

台北的綠地雖大致皆位於居住區15分鐘腳程內,但人均綠地面積低於WHO標準。 圖/...
台北的綠地雖大致皆位於居住區15分鐘腳程內,但人均綠地面積低於WHO標準。 圖/柯達提供

次分區介於區與里之間 是市民實際的生活圈

如何檢驗台北是否有著綠地分布不均的問題?地理單位的選擇是關鍵。顯然,將台北整個「市」作為一個單位來考量是絕對不行的,甚至採用現有的12個「區」仍嫌粗略,而若改採行政上的最基礎單位456個「里」又太瑣細。

這時,所謂「次分區」的概念便可以派上用場了。我們可以用次分區為單位,來檢視台北每個次分區的人均綠地面積。在台北,次分區是台北市政府的一種輔助性行政區劃,設置於區之下,每一區劃分為4到7個次分區,每一次分區則包含彼此位置鄰近、歷史與文化特性相近的若干個里,意在鼓勵各里之間的合作以推展市政。目前台北市共有68個次分區。

雖然次分區並非實際存在的行政單位,但卻符合市民的地理認同範圍,因此若從次分區的層次來探討人均綠地面積,對市民來說也更具實質意義。舉例來說,士林區的「街上次分區」涵蓋仁勇、義信、福林、福德、福志、舊佳、福佳共7個里,範圍恰好與負責輪值主辦芝山巖惠濟宮擁有百年以上歷史的中元普渡活動的四個地區型組織「四角頭」中的「士林街角」相同。

雖然次分區並非實際存在的行政單位,但卻符合市民的地理認同範圍。 圖/柯達提供
雖然次分區並非實際存在的行政單位,但卻符合市民的地理認同範圍。 圖/柯達提供

排除保護區而採計準綠地 假設人口均勻分布及跨區使用綠地

我們可以將台北市政府提供的各種公開資料,整理到地理資訊系統(GIS)之中,以研究台北的綠地分布問題。

而為確保研究得以順利進行,並產出有意義且符合現實的研究結果,我們必須訂立幾個原則:

  1. 山區的綠化程度雖高,但若與市民聚居的主要地帶距離遙遠(如陽明山國家公園),則無法符應WHO建議「15分鐘步行距離」之精神,故排除不計。依照《台北市土地使用分區管制自治條例》,這些地帶在台北市通常劃定為「保護區」。
  2. 綠化程度佳,且對大眾開放、可讓市民自由進入使用的地方,即使在台北市都市計畫中未被劃定成公園或綠地,在此也採計為綠地。這些地方包含河濱公園(如大佳河濱公園、雙溪河濱公園)、大學校園(如台大、政大)、文創園區(如華山、松菸)、體育場(如小巨蛋、天母運動公園)與政治紀念園區(如中正紀念堂、國父紀念館)。
  3. 人口分布的實際情形複雜,在此我們假設:人口均勻分布於根據台北市都市計畫劃定為「住宅區」與「商業區」的土地上。
  4. 次分區的界線是虛擬的,在此我們假設:住在一個次分區邊緣(如和平次分區的新生南路二段西側)的市民,會在步行1公里的範圍內,跨區使用另一次分區的綠地(如學府次分區的大安森林公園)。

綠地採計的原則,在此以保護區(紅色)不採計,而採計公園綠地及其他綠化程度佳且對大...
綠地採計的原則,在此以保護區(紅色)不採計,而採計公園綠地及其他綠化程度佳且對大眾開放的地方。 圖/柯達提供

此外並假設人口均勻分布於住宅區與商業區土地,且市民會跨越次分區使用綠地。 圖/柯...
此外並假設人口均勻分布於住宅區與商業區土地,且市民會跨越次分區使用綠地。 圖/柯達提供

基隆河是人均綠地達標與否的大致界線

從次分區的層次觀之,台北果然有綠地分布不均的問題:

  1. 市中心區的人均綠地面積大致皆低於WHO建議的9平方公尺。
  2. 基隆河是一道明顯的界線,河北人均綠地面積高,河南人均綠地面積低。轄區跨越基隆河兩岸的中山區,就發生了這個問題(河北的大直次分區達標,河南的各次分區則皆未達標)。
  3. 有兩個區完全未達標,亦即轄內各次分區沒有一個達標:松山區與信義區。

根據研究統計結果顯示,北市中心區的人均綠地面積大致皆低於WHO建議的9平方公尺。...
根據研究統計結果顯示,北市中心區的人均綠地面積大致皆低於WHO建議的9平方公尺。 圖/柯達提供

我們知道市中心各次分區的人均綠地面積普遍都未達標,其中也包含全市表現最差的五個次分區,它們在哪裡?依序為:長村(2.06平方公尺)、建成(2.25平方公尺)、中崙(2.36平方公尺)、延平(2.32平方公尺)、東社(2.41平方公尺)。

經過試算,這五個表現最差的次分區,若要達到WHO所建議的人均綠地面積,各需將其境內綠地擴增至現有的四倍左右。問題是:哪來這麼多土地可開闢為綠地呢?

政府所擁有的土地,稱為「公有地」,公有地既然屬於政府所有,就是一種公共財,其使用方式應該要能增進公共利益。台北綠地不足的問題,或許可用公有地來改善。然而,實際上可挪作此一用途的公有地,又足夠否?

人均綠地面積最低的五個次分區,有無可能利用公有地(藍色)來改善? 圖/柯達提供
人均綠地面積最低的五個次分區,有無可能利用公有地(藍色)來改善? 圖/柯達提供

松山機場及交通用途的公有地可逐步挪作綠地

讓我們以表現最差的「長村次分區」為例。由民生東路、南京東路、新生北路、復興北路所圍合的長村次分區,是全台北市68個次分區之中,人均綠地面積最低者,每位居民平均只能分得約2.06平方公尺的綠地,這是由該次分區居民步行1公里範圍內之現有綠地總面積(64,065平方公尺)除以該次分區現有居住人口(31,160人)所得來。

若長村次分區要趕上WHO所建議的人均綠地面積(9平方公尺),就必須再新增216,374平方公尺的綠地,然而該次分區居民步行1公里範圍內之現有公有地總面積僅186,541平方公尺,即使全部開闢為綠地仍不夠,更別說其中有許多公有地根本是難以改變使用方式的學校或既成住宅區。

公有地雖是公共財,但並非全都能拿來開闢綠地,但也別忘了,道路、路邊停車格與公有停車場都是公有地,我們能寄望的,或許是台北的交通思維從「以車為本」到「以人為本」的轉變,從而能將道路部分車道、路邊停車格、平面停車場挪為綠地之用。

甚至全台北市最大面積的公有地「松山機場」,將來一旦廢除,或也可作為政府鼓勵私有地進行都市更新的籌碼。建築老舊擁擠、缺乏公園綠地的台北市中心需要都市更新,廢除後的松山機場,也適宜作為都更的遷建住宅用地,不過這當然有賴政府提供政策誘因,而如此一來,市中心才有望多設置綠地,全台北的綠地分佈才可能更加均勻。

未來「松山機場」若廢除,或許也可作為政府鼓勵私有地進行都市更新的籌碼,如此一來,...
未來「松山機場」若廢除,或許也可作為政府鼓勵私有地進行都市更新的籌碼,如此一來,市中心才有望多設置綠地,全台北的綠地分佈才可能更加均勻。 圖/聯合報系資料照

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