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讓螢火蟲在台北飛舞:看倫敦透過都市計畫保全生態

倫敦將「生物多樣性」作為市政重點之一。 圖/取自Davide D'Amico(C...
倫敦將「生物多樣性」作為市政重點之一。 圖/取自Davide D'Amico(CC BY-SA 2.0)

生態的保育關乎自然環境的保護。倫敦將生物多樣性作為市政重點,以都市計畫手段保護並擴大野生場址,市政府與各行政區各有明確角色分工。

在台北市中心也可以看到螢火蟲?幾十年來,由於都市的發展,螢火蟲被迫從市區消失,台北市政府為了打造「螢火蟲之都」,在曾經有螢火蟲活動的三座市中心公園——榮星花園公園、木柵公園及大安森林公園——進行螢火蟲復育並成功。因此,台灣也順利擊敗了澳洲及中國,取得今(2017)年「螢火蟲國際年會」(International Firefly Symposium)的主辦權。

這一令人可喜的消息,也促使我們思考:如何才能維持並擴大這樣的戰果?

生態保育與自然環境的保護息息相關,而土地的使用方式更牽涉到都市計畫。英國的首都倫敦,除將「生物多樣性」(biodiversity)作為市政重點之一,更試圖以都市計畫手段保護並擴大野生場址(wildlife sites),上至市政府,下至各行政區,在這其中皆有各自扮演的角色與擔負的責任。

螢火蟲重回市區!台北榮星花園公園的生態復育池。 圖/公園處提供
螢火蟲重回市區!台北榮星花園公園的生態復育池。 圖/公園處提供

倫敦各區自治

在倫敦這個城市,各「區」(borough)是以「理事會」(council)來自治的,至於整個首都的政府則稱為「大倫敦政府」(Greater London Authority),由民選的「倫敦市長」(Mayor of London)所領導。大倫敦政府只是策略性行政單位,處理全市性的事務,並致力於與各區理事會合作。

每一任的倫敦市長,在大倫敦政府的協助下,除針對特定領域提出「市長策略」(Mayor’s strategy)外,依法也須提出整個城市的空間發展策略,即《倫敦計畫》(London Plan)。由於倫敦計畫內容繁雜,市長可再依不同施政主題而頒布「補充性規劃準則」(Supplementary Planning Guidance),相當於倫敦計畫中與某領域有關之若干政策的施行細則。現行版本的倫敦計畫,目前已有21個補充性規劃準則。

那麼,關於生態的維護,大倫敦政府與倫敦各區理事會,各自做了什麼事?它們之間又是如何合作的?

倫敦各區應收集轄區內關於自然保育的最新數據。  圖/取自Loco Steve(C...
倫敦各區應收集轄區內關於自然保育的最新數據。 圖/取自Loco Steve(CC BY-SA 2.0)

大倫敦政府設置智庫 輔助綠網建立及棲地保育

我們先來看看大倫敦政府在維護生態上所制訂的計畫及所建立的單位,可歸納為五件事:

一、倫敦市長的生物多樣性策略

倫敦在2002年頒布了《連結倫敦的自然:市長的生物多樣性策略》(Connecting with London’s Nature: The Mayor’s Biodiversity Strategy),沿用至今。該策略的重點有二:

  1. 提倡倫敦的所有建案,在一開始申請建照時,就應在平面配置、設計與材料選用等方面考慮其對大自然的影響;
  2. 該策略也提供了建議的標準與程序,以讓各區理事會在指認保護區與缺失區時可以有所依循。

保護區與缺失區各是什麼?在倫敦,保護區的正式名稱為「自然保育重要場址」(Sites of Importance for Nature Conservation),此為倫敦最重要的野生場址,由市長與倫敦各區指定,目前共有超過1,400個,總計約3萬公頃,佔倫敦土地約19.3%。

自然保育重要場址分為三等級:

  1. 都會級(Metropolitan)場址,是野生環境最優者,超過140個,總計約1.6萬公頃,約佔倫敦土地的10%,由市長與倫敦各區共同指定;
  2. 區級(Borough)場址,包括林地、河川、草地以及有著古老樹木及草地的公園,將近800個,總計約1.3萬公頃,約佔倫敦土地的8%,由倫敦各區指定;
  3. 社區級(Local)場址,讓人們在家附近就可親近自然,約有460個,總計約1,800公頃,約佔倫敦土地的1%,由倫敦各區指定。

此外,在倫敦,也有歐洲層級與英國層級指定的保護區。

至於「缺失區」(deficiency areas),則涵蓋所有無法達到「步行1公里範圍內應要能觸及1個野生場址」這一由倫敦市長所界定的門檻的地區。在倫敦市中心就有一大片缺失區;而若將全倫敦所有缺失區的人口加起來,總計約175萬人,佔了全倫敦人口的20%左右。市長已指認出其中具有改善潛力的地點,意在縮減缺失區的面積。

縮減缺失區的面積的方法有五種:加強既有野生場址的自然價值、創立新的開放空間、在既有野生場址設置新入口、將既有野生場址的限制狀態改為開放狀態,以及強化既有野生場址周邊步行路徑以擴增腹地。

二、倫敦計畫與大倫敦綠網

《連結倫敦的自然:市長的生物多樣性策略》提到的有關於建案的規範,在《倫敦計畫》中得到更進一步的強調。倫敦計畫表示,若一建案位於自然保育重要場址,那就應依照該場址之分級來遵循相關規定給予保護。在審查該建案時,對於其可能給生物多樣性帶來的影響,標準作業程序是:首先避免(prevent),再來減少使最小化(minimise),最後若開發效益清楚大於生物多樣性衝擊則尋求適當的補償(compensate)。

不過,倫敦並沒有一個全市適用的各級自然保育重要場址經營管理準則(例如處於廠址內的建案須符合哪些規定才能通過申請),因為各區有權自行管理其轄區內的自然保育重要場址。

倫敦提出2011年版的《倫敦計畫》後,於次年也提出了《大倫敦綠網補充性規劃準則》(All London Green Grid Supplementary Planning Guidance),宣示要建立一個「大倫敦綠網」。該準則列出了大倫敦綠網的功能,共13項。這些功能,唯一跟生態有關者,係「保存並強化生物多樣性,以及增加大自然的可及性」。

大倫敦政府在全市指認十餘個「綠網區域」(Green Grid Area),協助當地組成合夥聯盟(partnership),成員包括社區團體、區理事會、中央政府各部會及其所屬機構、綠地管理人、跨行政區劃之組織及聯盟、都市再生組織、環境組織,以及綠地與綠色基盤的相關產業。每一個綠網區域的合夥聯盟,各自為該區域制定執行大倫敦綠網規劃準則的政策與計畫。

大倫敦政府則設計全市性的綠地治理架構,並敦促各區理事會在其所主管之都市計畫事務內納入大倫敦綠網的相關事項,例如:

  1. 所有建築執照之申請及所有都市更新案之申請,均應含綠地之新闢或改善;
  2. 所有建築執照之申請及所有都市更新案之申請,均應表明有足夠的長期資金來貢獻於大倫敦綠網之綠地的開闢、改善及維護。

三、倫敦生物多樣性行動計畫

保護既有野生場址的生物多樣性固然重要,但針對既有野生場址以外的地區,保護其生物多樣性也很重要。

1992年,英國簽署《里約公約》(The Rio Convention),隨之制定了《英國生物多樣性行動計畫》(UK Biodiversity Action Plan)來停止英國在生物多樣性方面的損失。

在倫敦,則由公部門、企業界與非營利界共組了「倫敦生物多樣性聯盟」(London Biodiversity Partnership),由該聯盟與倫敦市長合作制定了《倫敦生物多樣性行動計畫》(London Biodiversity Action Plan)。該行動計畫提出了若干目標,以便重建及復原須優先處理的棲地。這些目標均列於《倫敦計畫》內,包括棲地的維持、強化與擴增,其中所謂的「強化」係指對入侵物種的控制等事項。須優先處理的棲地,已被大量地指認出來,其後的優先事項,便是連結碎裂分布的棲地,以及增加棲地的面積而增強其對氣候變遷的抵抗韌性。

在此,必須提醒的是:《英國生物多樣性行動計畫》已被《英國2010年後生物多樣性架構》(The UK Post-2010 Biodiversity Framework)所取代;而倫敦生物多樣性聯盟也在2013年因為經費不足而結束運作,但其所撰寫的《倫敦生物多樣性行動計畫》之目標仍留在倫敦計畫中,該行動計畫的原則也仍在透過一些地方型的生物多樣性行動計畫而繼續實踐著。

四、大倫敦綠地資訊中心

不論是大倫敦綠網建立過程中所需的數據資料,還是為達成倫敦生物多樣性行動計畫目標而需指認須優先處理的棲地之資料,均是由「大倫敦綠地資訊中心」(Greenspace Information for Greater London)提供的。該中心可說是倫敦在環境方面最主要的資料庫持有及維護單位,會將所持有的資料依時更新。

五、倫敦野生場址委員會

前述的「自然保育重要場址」,關於其選址,大倫敦政府設有「倫敦野生場址委員會」(London Wildlife Sites Board)來提供選址的協助與準則。倫敦各區理事會,在指認區級場址及社區級場址時,願意的話可以諮詢倫敦野生場址委員會,取得其建議。

倫敦野生場址委員會的角色與責任是什麼?該委員會的主要角色,是盡力確保全倫敦指認自然保育重要場址的方法一致。該委員會每年開會三次,可以幫忙各區來檢視他們的場址選擇過程,以確認其是否符合該委會員的建議。該委員會也會檢視英國對於挑選野生場址的國家級與區域級規定,以便在必要時修正自己對各區的建議。此外,該委員會更會參與倫敦各區所共同舉辦的「倫敦各區生物多樣性論壇」(London Boroughs Biodiversity Forum),以提供各區相關建議。

大倫敦綠網可保存並強化生物多樣性,以及增加大自然的可及性。  圖/取自Londo...
大倫敦綠網可保存並強化生物多樣性,以及增加大自然的可及性。 圖/取自London Tree Week

倫敦各區聘請生態專家 調查並指定自然保育場址

倫敦各區在維護生態上,又有什麼應該做的工作?可歸納為六項:

  1. 指認缺失區,並處理缺失區的問題。
  2. 根據倫敦計畫的規定,各區在制定地方發展計畫時,應該使用《連結倫敦的自然:市長的生物多樣性策略》裡面所提供的程序,來指認區級及社區級的自然保育重要場址,而各區得諮詢倫敦野生場址委員會以取得其協助。
  3. 指認、保護並強化可供野生物種移動的廊道(corridors),包括綠色廊道(green corridors)及生態跳島(stepping stones),這兩者都可包含在大倫敦綠網之中。
  4. 針對應優先保護的物種或棲地,提出政策。
  5. 表明將如何貢獻以協助倫敦計畫中的生物多樣性行動計畫目標得以在2020年前達成。
  6. 確保歐洲層級與英國層級指定的保護區有清楚地被指認出來。

其中的第二點,即對於區級及社區級的自然保育重要場址之指認,《連結倫敦的自然:市長的生物多樣性策略》裡面所提供給各區的建議程序,是怎樣的程序?可分為五個步驟:

  1. 首先,搜尋區的範圍有多大?待比較的幾個候選場址有哪些?應該界定清楚。
  2. 取得相關調查資訊。
  3. 以一套選擇場址的標準,來檢視候選場址。(該策略列出了多達十六項的標準,各區理事會可視情形隨意選用)
  4. 廣泛地向有關各方諮詢,包括在地自然研究家、志工團體、地主、行政當局、區政府官員等。諮詢結束後,就可以提出場址描述草案了。
  5. 最後,則是由有關當局(即區理事會)提議以倫敦的都市計畫將建議的場址納入保護,或是依循相關法規申請將建議的場址正式劃為自然保育重要場址,以讓其不受任何可能傷害其價值的開發提案所影響。

而如果各區理事會向倫敦野生場址委員會諮詢的話,該委員會則主張:

  1. 各區應收集轄區內關於自然保育事務的最新數據,並且應該要知道優先保護棲地與優先保護物種的分布,特別是法定的優先保護物種。
  2. 在環境方面大倫敦綠地資訊中心是倫敦最主要的資料庫持有者,強烈建議各區與該中心簽訂資料交換協定,並且若有針對自然保育重要場址的任何新設或變更行為,也建議通知該中心。
  3. 各區應該要有合格的生態學家來調查轄區內的土地,以《連結倫敦的自然:市長的生物多樣性策略》的標準來評估土地,並針對哪塊土地應被指定為哪一層級的自然保育重要場址來提出建議。
  4. 各區應組成在地的場址選擇小組,將前述之調查資料交給該小組,讓其就調查方法及調查結果(含自然保育重要場址之指認建議)提供獨立且專業的建議與評判。小組應該由在地的自然史學家、對土地管理有興趣的保育團體、官方代表、相關NGO代表及相關的區理事會官員來組成。
  5. 相關的區理事會官員,應該準備一份關於研擬新設或變更自然保育重要場址的時間表,以準備核准自然保育重要場址的新設或變更。

倫敦各區應收集轄區內關於自然保育的最新數據。 圖/取自Davide Simone...
倫敦各區應收集轄區內關於自然保育的最新數據。 圖/取自Davide Simonetti (CC BY-NC 2.0)

市府可設生態委員會及環境智庫 並加強論述生態保育與生活品質關聯

倫敦在市政府設置「倫敦野生場址委員會」協助各行政區劃定自然保育區,也設有「大倫敦綠地資訊中心」作為市府與各區的環境智庫。這兩者,皆是放眼目前台灣各層級政府所未能得見的。

或許,直轄市可考慮設置市府層級的任務編組,名稱可能是「生態委員會」,以協助市府指認並強化重要的生態保育地區,委員則包括府外專家學者及府內相關局處首長。直轄市也可成立以「綠色基盤資訊中心」為名的半官方研究單位,聘用民間具備合適資格的研究人員,擔任市府在保護及擴展公園綠地方面事務的智庫。

而其「大倫敦綠網」的規劃,更試圖同時兼顧生物多樣性的保存強化以及大自然對於人類而言的可及性。在此,倫敦當局雖看似採取「以人類為中心」的思維,然而,或許這其實是一種政策行銷的方式?若倫敦人普遍接受「生物多樣性與自然遺產的保存與強化,對於倫敦人的現在與未來利益有明確的增進作用」之論述,則倫敦在生態保育方面的施政推展,預料將更加順利。對於日漸注重生活品質與休閒活動的台灣社會,這樣的做法,或許也有參考價值。

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