公共住宅的台北進行式：紐約以容積獎勵換民間協助開發

邱秉瑜 09 Jun, 2015

「居住正義」得靠社會住宅政策來實現。台灣的產權多為私有，政府持有土地不多，或許較能參考的是情況類似的美國紐約，其用容積獎勵促使民間開發商協助提供合宜住宅單位，但這是解決了問題，還是造成了更多問題？

「社會住宅」的觀念在台灣談了許多年，近來快速邁向落實，無論中央或地方，皆認同讓社會住宅融入一般住宅之中「混居」的做法，才能避免社會住宅被貼上負面標籤。

台北市政府於2015年初表示，將陸續開放捷運聯開宅的市府分回部分，作為「只租不賣」的公共住宅，開放20歲至45歲，且年總收入不超過新台幣119萬元、個人月收入不超過5萬元的民眾申請。這樣的政策，引起了聯開宅原居民的抗議，擔憂影響房價、降低生活品質，甚至大樓管委會曾要求公共住宅住戶從不同的門進出。北市府則表示，將致力於與原居民溝通，化解他們的疑慮。

台北市長柯文哲指出，釋出捷運聯開宅只是第一步，未來將努力興建中繼住宅及執行公辦都更，打造出5萬戶公共住宅。

畢竟，「居住正義」的口號，還是得靠社會住宅這項政策來實現。

歐洲國家如荷蘭等，因政府掌握大部分土地，所以能順利推行社會住宅政策。但，由於台灣的產權多為私有，政府持有土地不多，較能供我們參考的，反而是情況類似的美國。讓我們看看紐約，其用容積獎勵促使民間開發商提供合宜住宅的政策，是解決問題？還是造成更多弊病？

鼓勵民間開發商提供合宜住宅

紐約的社會住宅事務，是由簡稱NYCHA的「紐約市房屋局（New York City Housing Authority）」掌管，其於1934年設立。次年，在當時尚是一片移民與工人階級街區的曼哈頓（Manhattan）下東城（The Lower East Side），NYCHA經營的第一棟公營住宅落成啟用了。

發展至今，NYCHA在全紐約市共經營超過300處公營住宅，容納超過17萬戶、40萬人。除了公營住宅，NYCHA也提供一般民間租屋的補貼，目前約有23萬人受惠。

只是，公營住宅的建造與維護終究還是政府的財政負擔；而且公營住宅易給外界「窮人之家」、「犯罪溫床」的印象，居民也無可避免地遭受歧視眼光。所以，鼓勵民間開發商協助，在開發案中，提供更多人租得起或買得起的合宜住宅單位，也是NYCHA推動的政策之一。

民間開發合宜住宅，可換容積獎勵與賦稅減免

1987年，NYCHA開始針對紐約的高密度分區，執行「包容性分區住房政策（Inclusionary Housing Program）」：只要開發商願意在開發案中提供合宜住宅單位，便能獲得住宅樓地板面積的容積獎勵，而法律也允許其將獲得的容積移轉至其他開發案上。

容積獎勵的多寡，取決於下列幾個因素：合宜住宅單位是位於開發案內還是案外（只要位於同一社區、或半徑800公尺範圍內，本政策亦視為合格）？合宜住宅單位是新建，還是僅為修復或保存既有的？是否需要動用政府資金？

此項政策成功鼓勵了民間開發商的參與，只是開發出來的合宜住宅單位，多集中於曼哈頓一區。因此，從2005年開始，NYCHA主動指定了市內更多地區，同樣祭出以合宜住宅換容積獎勵的政策。

此外，NYCHA也有一項所謂「521a賦稅減免」（521a Exemption）的措施，可讓上述這些含有合宜住宅單位的建物，獲得最多達25年的房屋稅減免。

兼具合宜住宅與永續發展理念的新社宅典範

「綠色大道（Via Verde）」就是一個出色的民間開發合宜住宅案例。它位於布朗克斯（The Bronx）區，是一個兼具合宜住宅與永續發展理念的住商混合開發案，高20層，內含222個住宅單元，其中71個單元鎖定中等收入客群出售，其餘151個單元則作為合宜住宅出租給較低收入者，租金會維持合宜水準達30年之久。

該案在地面留有空間，現出租給醫療中心及零售商店；且也有庭園、兒童遊樂區及綠屋頂，可供種植蔬果，還能蒐集雨水再利用。

本案反映了紐約市政府催生新一代社會住宅的承諾，嘗試打造健康而永續的生活方式，因而獲得市府所頒獎項，也為合宜住宅的永續設計立下了新標竿。

貧富住戶分門而居，爭議開發案引燃論戰

然而，也有頗具爭議性的案例。

開發商Extell在曼哈頓上西城（The Upper West Side）興建高33層的「濱河大道40號（40 Riverside Boulevard）」，內含274個住宅單元，其中將提供55個單元出租給低收入者。這一帶是紐約的精華區，住在這裡的人，不論貧富，都能享有附近優質的學區及良好的治安等利益。

但，不同的收入，卻決定居民回家的入口──那些收入較低的租戶，必須從建物背面的門出入，而他們較富裕的鄰居們則擁有面對水岸的大門。不但如此，合宜住宅租戶還無法使用大樓的游泳池、健身房等公共福利設施，即使表明願意付費也不行。

這棟充滿爭議的豪華大廈，從外觀看，合宜住宅實際上是其高6層的一棟附樓，但兩者結合得天衣無縫，看起來就像是同一棟建物。開發商辯解說，這種使收益最大化的設計，能讓他們更有餘力提供合宜住宅單位，否則，依開發商原本的邏輯而言，是根本不會在開發案內設置任何合宜住宅單位的，因為這對其財務完全無益。

此案引發了激烈的論辯。有人主張，像這種按住戶貧富而將之隔離開來、使之分門而居的開發商，根本不應享有政府的容積獎勵。

有人則認為，雖然這種作法違反政府提倡的人人平等原則，，但比起貧戶、富戶是否從同一大門出入，催生更多的合宜住宅更顯得重要。目前，紐約市長已宣示要在2024年前新增8萬戶合宜住宅。

不過在美國，歧視畢竟是個極敏感的社會問題；紐約市政府已在修改相關法規，禁止這種分設住戶入口的做法。