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公共住宅的台北進行式:紐約以容積獎勵換民間協助開發

圖擷自Via Verde
圖擷自Via Verde

「居住正義」得靠社會住宅政策來實現。台灣的產權多為私有,政府持有土地不多,或許較能參考的是情況類似的美國紐約,其用容積獎勵促使民間開發商協助提供合宜住宅單位,但這是解決了問題,還是造成了更多問題?

「社會住宅」的觀念在台灣談了許多年,近來快速邁向落實,無論中央或地方,皆認同讓社會住宅融入一般住宅之中「混居」 的做法,才能避免社會住宅被貼上負面標籤。

台北市政府於2015年初表示,將陸續開放捷運聯開宅的市府分回部分,作為「只租不賣」的公共住宅,開放20歲至45歲,且年總收入不超過新台幣119萬元、個人月收入不超過5萬元的民眾申請。這樣的政策,引起了聯開宅原居民的抗議,擔憂影響房價、降低生活品質,甚至大樓管委會曾要求公共住宅住戶從不同的門進出。北市府則表示,將致力於與原居民溝通,化解他們的疑慮。

台北市長柯文哲指出,釋出捷運聯開宅只是第一步,未來將努力興建中繼住宅及執行公辦都更,打造出5萬戶公共住宅。

畢竟,「居住正義」的口號,還是得靠社會住宅這項政策來實現。

歐洲國家如荷蘭等,因政府掌握大部分土地,所以能順利推行社會住宅政策。但,由於台灣的產權多為私有,政府持有土地不多,較能供我們參考的,反而是情況類似的美國。讓我們看看紐約,其用容積獎勵促使民間開發商提供合宜住宅的政策,是解決問題?還是造成更多弊病?

「綠色大道」是紐約出色的民間開發合宜住宅案例。 圖擷自Via Verde
「綠色大道」是紐約出色的民間開發合宜住宅案例。 圖擷自Via Verde

鼓勵民間開發商提供合宜住宅

紐約的社會住宅事務,是由簡稱NYCHA的「紐約市房屋局(New York City Housing Authority)」掌管,其於1934年設立。次年,在當時尚是一片移民與工人階級街區的曼哈頓(Manhattan)下東城(The Lower East Side),NYCHA經營的第一棟公營住宅落成啟用了。

發展至今,NYCHA在全紐約市共經營超過300處公營住宅,容納超過17萬戶、40萬人。除了公營住宅,NYCHA也提供一般民間租屋的補貼,目前約有23萬人受惠。

只是,公營住宅的建造與維護終究還是政府的財政負擔;而且公營住宅易給外界「窮人之家」、「犯罪溫床」的印象,居民也無可避免地遭受歧視眼光。所以,鼓勵民間開發商協助,在開發案中,提供更多人租得起或買得起的合宜住宅單位,也是NYCHA推動的政策之一。

民間開發合宜住宅,可換容積獎勵與賦稅減免

1987年,NYCHA開始針對紐約的高密度分區,執行「包容性分區住房政策(Inclusionary Housing Program)」:只要開發商願意在開發案中提供合宜住宅單位,便能獲得住宅樓地板面積的容積獎勵,而法律也允許其將獲得的容積移轉至其他開發案上。

容積獎勵的多寡,取決於下列幾個因素:合宜住宅單位是位於開發案內還是案外(只要位於同一社區、或半徑800公尺範圍內,本政策亦視為合格)?合宜住宅單位是新建,還是僅為修復或保存既有的?是否需要動用政府資金?

此項政策成功鼓勵了民間開發商的參與,只是開發出來的合宜住宅單位,多集中於曼哈頓一區。因此,從2005年開始,NYCHA主動指定了市內更多地區,同樣祭出以合宜住宅換容積獎勵的政策。

此外,NYCHA也有一項所謂「521a賦稅減免」(521a Exemption)的措施,可讓上述這些含有合宜住宅單位的建物,獲得最多達25年的房屋稅減免。

兼具合宜住宅與永續發展理念的新社宅典範

「綠色大道」合宜住宅有綠屋頂可供居民種植蔬果。 圖擷自Via Verde
「綠色大道」合宜住宅有綠屋頂可供居民種植蔬果。 圖擷自Via Verde

「綠色大道(Via Verde)」就是一個出色的民間開發合宜住宅案例。它位於布朗克斯(The Bronx)區,是一個兼具合宜住宅與永續發展理念的住商混合開發案,高20層,內含222個住宅單元,其中71個單元鎖定中等收入客群出售,其餘151個單元則作為合宜住宅出租給較低收入者,租金會維持合宜水準達30年之久。

該案在地面留有空間,現出租給醫療中心及零售商店;且也有庭園、兒童遊樂區及綠屋頂,可供種植蔬果,還能蒐集雨水再利用。

本案反映了紐約市政府催生新一代社會住宅的承諾,嘗試打造健康而永續的生活方式,因而獲得市府所頒獎項,也為合宜住宅的永續設計立下了新標竿。

貧富住戶分門而居,爭議開發案引燃論戰

然而,也有頗具爭議性的案例。

開發商Extell在曼哈頓上西城(The Upper West Side)興建高33層的「濱河大道40號(40 Riverside Boulevard)」,內含274個住宅單元,其中將提供55個單元出租給低收入者。這一帶是紐約的精華區,住在這裡的人,不論貧富,都能享有附近優質的學區及良好的治安等利益。

但,不同的收入,卻決定居民回家的入口──那些收入較低的租戶,必須從建物背面的門出入,而他們較富裕的鄰居們則擁有面對水岸的大門。不但如此,合宜住宅租戶還無法使用大樓的游泳池、健身房等公共福利設施,即使表明願意付費也不行。

這棟充滿爭議的豪華大廈,從外觀看,合宜住宅實際上是其高6層的一棟附樓,但兩者結合得天衣無縫,看起來就像是同一棟建物。開發商辯解說,這種使收益最大化的設計,能讓他們更有餘力提供合宜住宅單位,否則,依開發商原本的邏輯而言,是根本不會在開發案內設置任何合宜住宅單位的,因為這對其財務完全無益。

此案引發了激烈的論辯。有人主張,像這種按住戶貧富而將之隔離開來、使之分門而居的開發商,根本不應享有政府的容積獎勵。

有人則認為,雖然這種作法違反政府提倡的人人平等原則,,但比起貧戶、富戶是否從同一大門出入,催生更多的合宜住宅更顯得重要。目前,紐約市長已宣示要在2024年前新增8萬戶合宜住宅。

不過在美國,歧視畢竟是個極敏感的社會問題;紐約市政府已在修改相關法規,禁止這種分設住戶入口的做法。

開發商Extell在曼哈頓上西城興建高33層的「濱河大道40號」,內含274個住...
開發商Extell在曼哈頓上西城興建高33層的「濱河大道40號」,內含274個住宅單元,其中將提供55個單元出租給低收入者。圖為該建案所在地。 photo cedit:Bosc d'Anjou(CC BY 2.0)

結論

紐約的做法,是製造容積獎勵、賦稅減免等政策誘因,以運用民間商業力量打造更多的合宜住宅單位,在這過程中,對於「混居」所可能給人帶來的疑慮,也確立了「反歧視」的原則,並準備修法禁止一般住戶與合宜住宅住戶之間的隔離措施。

以量觀之,從2007年到2014年,紐約靠著「包容性分區住房」政策,確實在七年時間內成功催生了5,000戶合宜住宅。現任桃園市長鄭文燦也曾提出以容積獎勵交換社會住宅的理念,相信台北亦考慮過、或將考慮同樣的做法;推行過程中產生的問題,政府得拿得出魄力去化解。畢竟,既然是好的政策,就不該因噎廢食。

 

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