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給林全院長的一封信——公務員也想實踐夢想

圖/聯合報系資料照片
圖/聯合報系資料照片

林(準)院長您好:

冒昧打擾,我是一位基層公務員,在政府任職五年六個月。

先對新政府展現出廣納各界意見的作法表達敬意。

台灣政府即將政黨輪替,由民進黨全面執政,許多國人應對新政府抱持不小的期待,蔡英文準總統提出「盼未來台灣能讓年輕人實踐夢想」,更打動許多年輕人的心。

然而,身在公部門中,看到一些行政制度、行政文化上的問題,讓跟我同時期進入公部門的年輕人們,對於政治改革不敢期待。這種狀況下,現在每年,卻有超過10萬的年輕人,以進入政府為人生目標。

因此,冒著被標記的風險,我想提出一些這幾年來的觀察讓您了解,也希望未來進公部門的年輕人,能夠有一個更好、能夠發揮的公務環境。

▎首先,是研考制度。

基層承辦人員遭遇研考地獄,每月、每三個月、每半年要填的施政報告、績效評比、內部控制、預算執行表、xx提案、成果效益分析、查證作業、網路系統表……光是這些表格,就把承辦人搞到無力,如果沒有身處其中,真的很難體會這些雜事帶給人的煩躁。固定填寫的報表成為一種形式,但實質的意義呢?目前的研考制度執行上,許多流於例行公事,並沒有發揮檢視施政成效的功能。這些研考報表大多看的是「數據」,例如:人次、場次、天數、件數,讓基層人員越填越無感,而政府預算也都堆疊在這些「看數字」的計劃案中,根本看不到長期的願景與連續的累積。我們本該是人民的僕人,現在,卻成為數字的僕人。如果要為現行績效指標下個註解,就是:「只是告訴你我在做些什麼,但是不要問我做到了什麼?」

▎再來,是審計制度。

台灣的審計制度,讓「壞人不能做壞事,好人也不能做好事」。上週嘉義民雄收容所將所內70隻收容犬一次運到民間收容所,結果運送途中造成44隻活著的狗直接死在車內。事後檢討,原因是「將動物送交給領養單位一事非官方收容所的正常業務,預算非常難編。於是官方使用了不人道但是省錢的運送方式,將動物移交給民間。不料,因為運送方式不人道,導致了動物的大量死亡。」

這種審計制度,已實際造成生命損失,而看不見的制約影響更是無遠弗屆。原先設計來防弊的制度,已讓許多業務動彈不得,產業發展需要政府政策的支持,但現在,反被審計綑綁。工程人員在採購時,會採用最簡單的方式,避免特殊規格及專利採購,以規避「圖利特定廠商」的風險。想採用創新工法,但卻被審計要求提出說明「為什麼非得用這種工法/技術/材料,舊工法/舊技術/舊材料不行嗎?是圖利特定廠商嗎?」

即使《採購法》第26條有相關規定,「如確有採用新發明之設計或工法之必要,於無法以精確之方式說明招標要求時,可在招標文件載明特定之商標或商名、專利、設計或型式、生產者或供應者,並允許廠商採用同等品。」試圖讓專利工法在這些方面具有優勢。但實際上,各單位採購人員還是寧願選擇較保守安全的方式進行採購。因為,有心要把事做好的工程承辦人想在標案內容中明示採用新工法,必須冒著被會計質疑圖利特定廠商,或被其他廠商提出異議或投訴的風險……機關及個人在承受相對壓力的情況下,除非是對創新工法相當有熱忱的基層人員,否則,在現行制度下,真的很難逆轉這樣的局面。

回到研考制度上,當公共工程執行率被當作指標,要求每年必須發包多少工程案時,造成公務員很大的標案撰寫壓力,不得不與廠商合作,請廠商提供技術/規格等資料,這些都是過去固定配合的廠商,長期下來,只是把公務預算花掉,並沒有對產業升級有太多貢獻。

圖/聯合報系資料照片
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▎第三,是人事制度。

照理說,立法院或是地方議會應尊重行政部門的常任文官體系運作獨立性,僅在施政過程中扮演人民/政府間協調及行政監督的角色,然而,我們都知道,現在的選民服務非常「私有化」,民代介入的層面五花八門,尤其在地方政治中,不論是政府約聘僱/職工/臨時勞力派遣/官方基金會……等等的人事任用,小至清潔隊員、大至執行長,都可能成為政治酬庸的分配,也都是選民服務的一部分。因此,不管是沒工作討工作的、或是有工作想要升遷的,都得去「喬」一下,變成公門不能說但人盡皆知的祕密。

然後,原本應該是管理工具的考績制度,變成「輪流打乙等」、「新人打乙等」、「調單位打乙等」的不成文規定,所以不管做多做少,可能對考績影響都不大,至於升遷制度更是神秘,每每一個位置出缺,大家都要各方角力去爭取。說真的,現在這個體制內「會做事不如會做關係」,讓勇於任事者得不到鼓勵。要重新點燃公務服務的熱忱,建議新政府一來要約束民代干預人事的狀況,二來要打破一體適用的考績制度,根據不同職務制定評比項目,讓考績能與職務對應,或是按照年資/職務屬性分級評比,讓認真的公僕能被看見。

▎最重要的,必須破除「本位主義」的心態。

老實說,現在同一機關內,各單位間都壁壘分明,更遑論跨部門,甚至跨縣市的合作。偏偏,接下來許多的新挑戰,都是需要跨領域溝通的,從國土計畫、區域水資源治理、能源整合、海洋事務、氣候變遷調適、疫病防治、食品安全……等等,都需要跨領域/跨部門的合作。

然而,台灣政府真正「內鬥內行、外鬥外行」,前幾天聽到產業界朋友無奈地說,六年前從美國回台灣,看到的產業技術是前端的,結果六年後,他們公司已經跟菲律賓、日本、歐洲多國簽訂合作計畫,也有許多產品實際上路了,結果在台灣想提出個想法,跑了好幾個單位,卻不知道到底哪個單位能負責協處解決法規、資源整合……這樣的例子,不只是單一產業發生的問題,但長久的行政文化使然,政府承辦人可能只在意行政程序適法性,卻對產業變化無感。

因為新時代的議題複雜度高,不是單一領域人才可解決,跨領域合作勢在必行,但是政府組織並沒有那麼快能夠適時地提出對應及修正,所以就產生臨時任務編組的XX辦公室,例如:防災辦公室、食安辦公室、低碳辦公室等等……那問題就來了,既然是臨時任務編組,人從哪裡來?對於各奉派支援的單位來說,最好的方式,就是把「閒置」人力給「捐」出去,把單位內平時表現被動的人,給請到所謂的「整合」辦公室。如果這樣的辦公室,變成只是各單位安放「閒置」人等的地方,那真的有辦法發揮期待的功能嗎?另外,這樣的辦公室因為是臨時性的,被派駐人員即使很優秀,但卻因為沒有在直屬長官眼皮下做事,很容易在年終考績時拿到壞成績,也因此很難以吸引人才自願到這樣的辦公室服務。

圖/聯合報系資料照片
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▎30萬公務大軍,等你來革心

政府過去讓人不敢期待的原因,整理成六句箴言,大概是「有關係就沒關係」、「好人不能做好事」、「制度趕不上時代」、「外行領導內行」、「政治凌駕專業」、「沒彈性沒效率」,讓身處其中逐漸被無力感吞噬,習慣例行公事、不敢想像創新……

這些基本面問題,看似微小,但卻影響了整個政府的運作,我相信新內閣、新國會已準備好,要帶領台灣走出新的路,但龐大的30萬的公務人員,仍然身處舊文化、制度中。

如果新政府真的要創造一個年輕人能實踐夢想的台灣,那麼以下是可以著手改變的地方:

  1. 擺脫數字研考的思維,回到研考制度的設計初衷,應該不只是追蹤進度,而是,要看問題解決了沒。要達到真正的研考效果,應該釐清關鍵領域,接著清楚定義出亮點項目,在這些項目上持續追蹤,才不會在一堆數據中眼花撩亂。
  2. 跳脫資源平均分配才不圖利特定團體、壓低價格才是好採購的思維。比方說,以社區營造為例:100萬丟到50個社區,每個社區一年領兩萬,結果10年後,50個社區還是什麼都沒有;行政部門一開始不願意投注新技術,省了錢,長期下來卻什麼都沒累積;倒不如,選定重點,資源大力挹注。
  3. 一定要打破中央-地方分治的情況,必須要有區域整合,從國土規劃及區域發展的角度來進行各縣市的土地利用/產業/水資源/能源……規劃,民進黨已全面執政,必須打破派系問題,實際進行整合。
  4. 各行政部門要打破本位主義的情況,必須要跨域整合。對產業整合出單一窗口,讓一個政策延續5年以上;要產業升級,就要大膽的投入試驗,然後再進行微調,如果不敢嘗試,什麼都要採用過去的做法,那還是新瓶裝舊酒。
  5. 行政部門一定要打破過去的慣性文化,最好能從中央開始,成立公務改革小組/跨域治理小組,由中生代/年輕公務員進入研討培訓,擇有能力的公務員快速培養成中階以上主管,才能創造出不同的行政模式。

很抱歉,讓您看完這麼冗長的一封信,只是很希望,許多公務圈的朋友,能有一個更具彈性、更有成就感的工作環境。希望未來有一天,能抬頭挺胸的說:「公務員是個有理想性的行業」。

祝 共同創造一個更好的台灣

公僕 魚凱 敬上

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