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先別管沖之鳥了,你知道台灣快沒魚了嗎?

圖/海巡署提供
圖/海巡署提供

最近沖之鳥礁的漁業爭議,海巡署巡護九號、農委會漁訓貳號前往護漁一個月,國內漁業團體大感振奮;同時,因應歐盟對台灣遠洋漁業發黃牌警告,漁業署提出《遠洋漁業條例》草案送立院審查,但多位立委提出反彈,認為罰則太重,漁民萬一犯法會無力承擔。

我們先回想一下近年重要的國際漁業爭議,2013年的廣大興28號,在鵝鑾鼻東南方東南方約164海哩、離菲律賓 2009 年所公布群島基線外七十餘浬的台菲共同經濟海域作業時,船員洪石成遭菲律賓公務船開槍射殺。事件後,商業週刊針對這個事件做了〈槍‧海權‧黑鮪魚〉專題報導,指出台灣漁船到菲律賓作業需要交保護費的慣例。

引述其中一段:

台灣漁民冒險到菲律賓海域、甚至進入別人領海捕魚,其實是存在已久的事實。 因此,台灣漁船船上一般要放六千美元到一萬美元(約合新台幣十七萬元到二十九萬元),隨時準備被菲律賓軍方抓到時,要付贖金,遇到貪心的菲軍,不僅拿了船上美元,還將船押往菲律賓方向,一路討價還價,新台幣兩百萬元甚至八百萬元、一千萬元,直到家屬匯錢才放人。 (……)而且情況越來越險峻。今年到廣大興號事件發生前,六百多艘漁船才捕到五十多尾,高達九成的漁船是空手而歸。我們到東港一問才知道,在這之前的帛琉鮪魚季,小琉球、東港漁民的收穫也很差,不僅漁獲量少,而且一趟出海虧損上百萬元的耳語不斷。

廣大興28號,屏東縣琉球鄉籍的漁船,噸數僅15噸(屬於CT2等級1),長度是14公尺,是玻璃纖維與保麗龍製造的輕型船隻,與遠洋作業船動輒400~500噸相比,為非常小的漁船,常理來說作業範圍是在台灣沿近海,頂多跑到東部沿海捕抓鬼頭刀、旗魚等洄游魚種,然而,這樣的小船為何願意挺而走險跑遠洋海域?只因為,台灣沿近海抓無魚了。

這樣的情況非單一,現今台灣從事遠洋漁業的船隻,根據蔡培慧立委辦公室提供的資料,有2/3(約1000艘)都是100噸以下的小船(CT4等級),有些小船原本並非從事遠洋漁業,近年卻積極進入公海捕魚,甚至進到其他國家EEZ(專屬經濟海域),其中許多並未確實繳交漁獲資料、隱蔽監測系統或非法捕魚等等,加上大型遠洋漁船不時被查出漁獲資料造假、權宜船2的比例過高等原因,造成國際漁業組織對台灣開出黃牌警告。

遭日本公務船扣押的琉球籍漁船東聖吉16號。 圖/聯合報系資料照片
遭日本公務船扣押的琉球籍漁船東聖吉16號。 圖/聯合報系資料照片

▎《遠洋漁業條例》真的處罰過高?還是沒魚可捕比較嚴重?

過去遠洋漁船非法捕魚依法只罰3到60萬元,新的《遠洋漁業條例》草案明定,未來無漁業證照和遠洋漁業許可卻出海捕魚、漁船沒裝設VMS監測系統等「明知故犯」行為,100噸以下的漁船處200萬元以上、1000萬以下罰鍰,100噸以上未滿500噸漁船處400萬元以上、2000萬以下罰鍰,500噸以上漁船則處600萬以上、3000萬以下罰鍰。對此,立委蔡培慧認為200萬對小船處罰過重,可能導致漁民失業。

不過,思考這個問題時,還是得回到源頭:本來這些沒必要跑那麼遠的小船,為什麼甘願冒著風險出航?除了抓鮪魚、鯊魚、旗魚的往菲律賓、太平洋島國跑,捕蟹的要跑到南中國海、中沙、西沙群島,台灣沿海能抓到的都是小魚小蟹,底拖網船在西部沿海拖了20年的結果,現在出去頂多只能拖到一些雜魚。

圖/出自《台灣遠洋鮪釣漁業生產效率之經濟分析》
圖/出自《台灣遠洋鮪釣漁業生產效率之經濟分析》

根據陳麗絲《台灣遠洋鮪釣漁業生產效率之經濟分析》,小於100噸的傳統鮪釣船,產業經營毛利是負數(上圖),亦即出海作業是賠錢的,那為什麼還有那麼多小釣船可以遠渡重洋抓魚?答案是:用油補貼+廉價漁工。廉價漁工成為漁船的固定成本,即便不出海也要付漁工薪資,船長硬著頭皮也要出海;加上漁業署每年編列20億以上進行漁船用油補貼,即使漁獲狀況不好,還有油錢補貼的動力驅使漁船出海作業。但,依照現在漁業資源枯竭的狀況,如果限制漁工數量、取消用油補貼,可能許多漁船都會直接休漁了。

再者,這些抓到的漁獲,不見得運回台灣,就直接從他國港口、或由搬運船運載至第三國。當然,未回到台灣的魚,漁獲資料的申報,就是個資源永續管理的黑洞。另外,政府除了補貼用油,每年還透過捐助款型式,協助遠洋漁船,取得外國專屬經濟海域的漁業捕撈權。

鬼頭刀。 圖/聯合報系資料照片
鬼頭刀。 圖/聯合報系資料照片

▎遠洋護漁?沿近海卻放任資源枯竭

當我們花了那麼多經費、心思維護遠洋漁業權時,沿近海20萬的漁民,卻相對被忽略。根據2013年漁業署編列預算進行分項統計,台灣沿近海漁業從業人口數將近26萬人,沿近海漁業管理編列預算為9,000萬;遠洋漁業的從業人口數僅2萬人,預算編列卻高達2億8千萬元!這還沒有計入20億元的用油補貼。

台灣沿近海的漁業枯竭也不是一兩天了,但相對遠洋漁業,得到的關注很少。追究沿近海資源枯竭主要原因,在於執法並未落實。非法漁業取締執行上有其困難,必須要非法行為、非法漁獲、非法位置確認同時取得,很多違法漁船,遠遠看到巡邏艇在附近,就加速逃離非法捕撈區域,或把魚丟了,或是趕緊收網,等到巡邏艇到達,早就找不到證據,要做到完全蒐證不容易。因此,非法漁業的取締,需要一些長期經驗的累積。

台灣非法漁業普遍存在,不單是政府執行問題,而是漁業界人士已經把非法捕魚當作常態,過去罰則很輕,即使被罰,也不太痛。對海巡單位來說,取締非法漁業不容易;績效點數又偏低,就算認真埋伏一段時間蒐證完成開單告發,可能還會被地方權力人士循管道施壓撤單,曾在海巡單位服役過的役男都知道,絕對要跟當地漁民保持良好關係。就這樣「有關係沒關係」、「睜一隻眼閉一隻眼」的文化下,台灣沿近海漁業走向枯竭,逼得漁民越跑越遠,駛向其他國家的海域,台灣成為家裡沒有魚的國際漁業強權。

小琉球綠蠵龜。 圖/鵬管處提供
小琉球綠蠵龜。 圖/鵬管處提供

▎給補助,不如創造有魚的環境

遠洋捕撈為台灣帶來大量出口外匯,但實際上,這些外匯有多少比例變成稅金?政府又得因此花多少預算及外交能量在國際漁業權談判上?護漁到遠洋,有種主權宣示的意味,但對台灣整體漁業永續發展,到底有多大幫助,值得探討,包括:有多少台灣人能吃到這些遠洋的魚?它提供了台灣人多少就業機會?

該回到基本面思考:

今天要護漁,護的是漁船?還是漁業?花了許多補貼及能量維持對外的捕撈權,但台灣自己的海域呢?已經到了油盡燈枯的階段。因為捕不到魚,各種更高效率的漁法紛紛出籠,再高效掃蕩幾年後,還有多少魚能留給後代?日本地方漁業協同與水產廳、漁業研究所合作,將本國沿近海漁業資源保護的很好,台灣沿岸3海浬內原也有許多限制漁撈措施,但實際落實執行的有多少,大家心裡明白。

幸好,down到谷底總懂得翻身,最近有幾個好的例子值得大家參考,比如:小琉球自發性禁用刺網,保育有成後,海龜回來了,帶來生態觀光的產業;基隆最近公告「望海巷潮境海灣資源保育區」,基隆市政府產發處海洋事務科、基隆漁會通力合作,還成立地方巡守隊取締非法漁業;澎湖則有海洋公民基金會自發性收購底刺網等具體保育沿近海漁業資源的作為。如果漁政單位能拿出一小部分的補助款,用來協助在地漁村社區成立巡守隊,應能看到比較長期的效果。

以台灣漁業的現況,一味的補助,實在像是飲鴆止渴;至於《遠洋漁業條例》的罰鍰是否太高,我認為,先思考如何讓漁民守法、如何約束民代不替違法漁民關說,才是重點。

最後,漁業真的不比農業,是可以砍掉重練的,砍掉了,就是砍掉了。魚是無法再被種回來的。

 

1:

船隻噸數等級(通常遠洋作業船為CT4以上)。CT0五噸以下;CT1五噸以上未滿十噸;CT2十噸以上未滿二十噸;CT3二十噸以上未滿五十噸;CT4五十噸以上未滿一百噸;CT5一百噸以上未滿二百噸;CT6二百噸以上未滿五百噸;CT7五百噸以上未滿一千噸;CT8 一千噸以上。

2:

船東透過將船籍登記在其他規定較寬鬆的國家,可以換取自由聘請廉價勞工、低廉的註冊費用、增加分配給個別國家的捕撈限額,國際上稱這些另掛船旗的漁船為「權宜船」(Flag of Convenience, FOC)。

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