林楷軒／《難民法》草案怎麼「撐香港」？我國獨特的難民庇護體制

法律白話文 PLM 11 Sep, 2019

日前黃之鋒訪台，呼籲台灣訂立《難民法》，再度掀起國人對這部已歷經了立院四個屆期，在國、民兩黨輪流執政下躺在立院超過十年，且共計數十個版本的法案。

雖三年前立法院聯席委員會首次一讀初審通過，有了前所未有的朝野共識版本，惟因涉及兩岸敏感的政治因素，以及實務上操作的可行性評估未明，因此至今仍無進展。黃之鋒的呼籲，可謂再次掀起《難民法》所揭示的我國庇護體系之複雜。

我國因兩岸政治因素，非聯合國會員，也非《難民地位公約》（Convention Relating to the Status of Refugees）的締約國。然而，卻也因地緣因素，每年都有「政治難民」前來申請庇護，包括中國民運人士、西藏流亡人士、無國籍者，也有可能是香港 反送中的異議人士等。

由於台灣目前並沒有一套完整的「難民庇護」制度，讓千辛萬苦逃來台灣想申請庇護的人，仍恐被我國政府遣返，而飽受生命威脅。

坎坷的立法過程

早在2002年民進黨首次執政時，研究發展考核委員會為落實人權治國理念，建立了「難民庇護制度」。後歷經五年研究，行政院終於在2007年首次將「民進黨行政院版」的《難民法》草案函請第六屆立法院審議，但因涉及「難民定義」與「中國（大陸）身分」者是否適用，故僅交付聯席委員會¹，卻未被排入審查。

立法院第七屆後，國民黨再度取得執政權，時因2009年初已三讀通過「兩公約」（《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會文化權利國際公約》之合稱）與「兩公約施行法」，內政部隨即請移民署再重新評估，而有了「國民黨行政院版」草案，便撤回「民進黨行政院版」草案。

然而，因不同版本對「難民定義是否包含中國籍」仍有分歧，使得當時的國民黨行政院版、民進黨黨團版（原民進黨行政院版）、民進黨數個立委版等草案，至該屆期中毫無進展。

立法院第八屆後，行政院將「國民黨行政院版」草案再送進立法院。此外也有同黨立委陳學聖，提出了人權支持團體的版本。但在國民黨為多數的立院，因涉兩岸敏感議題與不願破壞剛回溫的兩岸關係下，也僅交付聯席委員會，未被審查。

民進黨方面，有立委蕭美琴提案，惟從該屆第一會期到第八會期中，竟有高達79次的提案被退回紀錄。民進黨黨團則利用院會以黨團提案的方式，試圖在議程增列《難民法》草案闖關，卻皆因為國會生態而遭否決。

到了本屆立法院，民進黨首次取得過半席次，國民黨又再將「國民黨行政院版」草案送立法院，隨後民進黨立委尤美女、蔡易餘在本屆提出了台權會支持的版本，還有上屆蕭美琴的版本。

四個版本在第一會期很順利地被時任召委國民黨立委黃昭順併案審查，產生「審查會版本」，不保留任何條文，無須政黨協商的共識，這是《難民法》草案從2005年以來最大的進展。時代力量更在第四會期末，提出時力版本，盼能在院會二讀時被併案討論。然而，至2019年下旬，經過了七個會期，皆未被排入院會二讀。

我國獨特的難民庇護體系

我國因特殊的歷史發展與政治環境，形成對特定身分者有不同對應的適用法規，這也是為什麼《難民法》遲遲無法通過的原因之一。

在《難民法》草案通過前，現行的法律制度下，外國人或無國籍者若欲尋求認定為「政治難民」而暫時居留台灣，在申請程序上只能適用《入出國及移民法》。而中國（大陸）人適用《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（下稱「兩岸人民關係條例」）、港澳人則適用《香港澳門關係條例》（下稱「港澳條例」），形成獨步全球的一套難民庇護體制——三部法律體系，兩個主管機關（陸委會、內政部移民署）。

依《難民地位公約》第1條規定，難民在定義上雖包含外國籍或無國籍人，但都以「跨越國境」為構成要件前提，而中港澳這三種身分，皆無可避免地觸及兩岸政治議題。

因此，在本屆聯席委員會朝野共識下，《難民法》「審查會版本」確立了適用者為外國人或無國籍者，惟認為中國（大陸）人、香港或澳門人因政治因素申請庇護，其申請程序應與外國人或無國籍者在規範上平等對待，因此必須修正相關配套法律來「準用難民法」——即「兩岸人民關係條例」第17條、「港澳條例」第18條——以符合現行中華民國憲法制度。

過去的庇護實務上，外國人或無國籍者個案，主要來自泰國及緬甸北部國共內戰後的「泰緬孤軍」後裔，以及1959年因藏區反抗暴政、追隨達賴喇嘛而流亡印度及尼泊爾的「流亡藏人」後裔。

由於我國目前《難民法》尚未通過，仍未建立起適用在「無國籍者」的難民庇護體制，因此在過去為了讓無國籍者能有合法居留的法源依據，僅以逐次修正《入出國及移民法》第16條的方式，來對上述無國籍者做個案處理，可以說是治標不治本，歷次修正都飽受人權團體的批評。

另一方面，在台灣欲申請政治庇護的個案，實際上多為中國民運或異議人士，為使中國（大陸）人來台尋求庇護之機制更完備，且爲因應我國特殊的政治環境，聯席委員會決議以另修「兩岸人民關係條例」、「港澳條例」的方式來準用難民法，俾利實務上的運作來化解可能產生的政治風暴。

因此，行政院在當時還針對「兩岸人民關係條例」提出了的修正草案，只是當時未料想到實行民主制度的香港，會發生反送中事件以及衍生申請庇護的可能，而未對「港澳條例」提出修正草案。

在難民庇護法制尚未建置前，雖未有一套明文的標準程序，但過去實務爲處理個案之需要，對於中國（大陸）人、香港或澳門人在尋求政治庇護案件，運作上是由陸委會以「專案處理」的方式，以個案查證是否有參與中國民主運動之事實，並參照聯合國的《難民地位公約》、他國立法例及我國《難民法》草案意旨，對於緊急危害情狀者提供必要援助，讓其得長期居留台灣，達「政治庇護」之實。

《難民法》草案通過前，因缺乏正式法源明文申請庇護流程，主管機關可以直接用行政命令或行政裁量，來准駁申請人是否具備難民資格。然而，裁量判斷標準上卻無一公開的標準，因而在程序上屢屢受到質疑。

同時，主管機關因沒法源依據來編列預算，造成過去個案申請人的安置與生活照顧，往往得仰賴NGO給予短暫協助。也因沒有明文程序，讓冒險逃來台灣申請庇護之人，面臨隨時可能被遣返的命運。

誠實面對問題，盡速通過《難民法》

從上述立法過程可知，不管是國、民兩黨執政，都認為《難民法》是急需被立法的人權法案，並且需建立一套公開的標準程序，來對外國人、無國籍者因種族、宗教、國籍或特定政治意見而受有恐懼與迫害，致不能受到母國之保護或因該恐懼而不願返國者，得向我國申請難民認定。

然而針對難民的定義，究竟是否要納入中國人，在朝野各版本之間產生的政治爭議，都被當時以國民黨為多數的立法院，用交付聯席委員會但都不排入審查、或將在野黨提案完全阻擋於一讀外的方式來逃避立法，以避免潛在的兩岸政治風暴。

到了第九屆立法院，是國會首次政黨輪替，但如上述所言，目前已經來到最後一個會期，有共識的「審查會版本」始終未被排入二讀審查。另外，因黃之鋒來台一事，讓蔡英文黨政府首對外表態在現有機制完備下，沒有急迫通過《難民法》的必要，可謂對《難民法》草案再次判了死刑。

《難民法》草案是一部極富政治力運作的法案，因而宿命非常坎坷，歷經二次政黨論替曾有一線曙光，但至今仍止步不前，原因無非是兩岸政治因素與國家安全等考量。

有論者認為法案通過後，中共會假藉難民庇護制度來滲透台灣，或認為大開庇護大門將使兩岸關係再惡化。再加上我國非《難民地位公約》簽署國，亦非聯合國難民署會員國，若在國際情勢丕變下，有大量難民申請庇護時該如何處理與安置，移民署尚未能提出有效說服立委的配套措施。相關國際援助上可能遇到的瓶頸，都讓庇護制度的立法變得阻礙重重。

《難民法》的立法目的，本是為了普世人權價值的考量，在沒有明確法律明文保障程序及當事人權利的情況下，主管機關的許可變成施予恩惠，駁回或不受理反而無法被監督或救濟，讓飽受生命威脅、費盡千辛萬苦來台申請庇護之人，徒增雪上加霜之苦。

今天香港，明天台灣，在立法院僅剩最後一會期且在屆期不連續下，本文呼籲執政黨必須誠實面對庇護制度的不足，並且盡速通過《難民法》、修正「兩岸人民關係條例」與「港澳條例」，才是真正面對問題根本的正道，也是台灣自詡作為民主人權國家責無旁貸的責任。