親愛的網友:
為確保您享有最佳的瀏覽體驗,建議您提升您的 IE 瀏覽器至最新版本,感謝您的配合。

王鼎棫/《國際橋牌社》:面對未爆彈郝柏村,李登輝如何打一手好牌?

1988年1月,時任總統蔣經國逝世後,身為副總統的李登輝依法繼任總統。圖攝於1993年國慶大會。 圖/聯合報系資料庫
1988年1月,時任總統蔣經國逝世後,身為副總統的李登輝依法繼任總統。圖攝於1993年國慶大會。 圖/聯合報系資料庫

電視劇《國際橋牌社》裡的黎清波,是個個性沉穩低調,經歷黨內主流派與非主流派政爭後順利就任總統;面對隨即而來的內外交迫仍能運籌帷幄,照顧好黨內的質疑聲音,並回應黨外越發高漲民主聲浪的硬角色。

實際上,這個角色的原型——李登輝——也毫不遜色。李登輝出生於1923年,天資聰穎,就讀台北高校,並一路升學至京都帝國大學農學部。二戰期間曾擔任台籍日本兵,戰後前往美國取得碩、博士學位,其間論文還獲得美國農學會全美傑出論文獎。

學經歷如此優秀的人物,返國後短暫於台大任教,即因淡化外來統治印象的「吹台青」策略,被延攬至蔣經國政府中,並漸取得信任,逐步擔任台北市長、台灣省主席等職,最後於1984年出任副總統。不過就任沒多久,掌握大權的蔣經國就在未明確安排接班人的情況下過世。身為副總統的李登輝,於是依法順勢繼任總統。

國民黨過往家大業大,李登輝數度面對來自各方派系及軍方的政治衝擊,卻能逐步將過去「黨軍、國軍不分」的風氣扭轉過來,讓部隊真正成為「國家的軍隊」。究竟,李登輝是怎麼度過這些驚滔駭浪?

1988年1月蔣經國逝世,時任參謀總長郝柏村致祭追思。 圖/聯合報系資料庫
1988年1月蔣經國逝世,時任參謀總長郝柏村致祭追思。 圖/聯合報系資料庫

強人過世後的黨政軍勢力分布

1988年1月13日,當時的強人總統蔣經國去世,相較其父蔣介石離開前早已多年不主持政務,陸續將權力交接給兒子蔣經國,蔣經國算是猝逝,不及安排接班人選。正因沒有規劃接班,強人留下的,是一個權力分散的局面:黨部權力,基本由國民黨秘書長李煥處理;政府權力,掌握在行政院長俞國華手中;至於軍方,最高的負責人則是參謀總長郝柏村。

如此情形,如果你/妳是李登輝,該如何逐一面對?此時他放低姿態,先讓大多人將自己視為無威脅性的過渡人選。原因是,除了蔣經國大力提拔,學界出身的李登輝幾乎沒有任何政治資本——在黨內沒派系,不曾任職中央官職,也沒有地方派系基礎。因此,多數「山頭」都認為可以放心把權力「寄放」在李手上,之後再慢慢打算。

於是,李開始擁有總統與黨主席的雙重人事權,有了發動攻勢的根基。首先醞釀的,就是把與李較無淵源的行政院長俞國華換掉,讓之前的黨秘書長李煥接任。而當李煥轉到行政部門,留下來的秘書長位子,就交給推舉李登輝上曾有大功的宋楚瑜先生。經由宋運作,並透過接下來的黨務選舉,李也逐步掌握了黨內的影響力。

等安頓好黨內的運作,再來就是趁李煥沒有防備的情況下,把當時已升任國防部長的郝柏村,換成行政院長。這次,就算李煥也無法動員其系統反對,因為他面對的是同樣大山一座的郝柏村。然而,也正因郝的根基深厚,背後代表著龐大的軍方體系,也同樣成為李登輝在這波政治鬥爭中最後的未爆彈。

圖為時任總統李登輝(左)與國防部參謀總長郝柏村(右)會中晤談,攝於1989年。 圖/聯合報系資料庫
圖為時任總統李登輝(左)與國防部參謀總長郝柏村(右)會中晤談,攝於1989年。 圖/聯合報系資料庫

軍系未爆彈的遠因:私有掌控,避免監督

軍隊對於國民黨的威權統治,是一個極為重要的支柱。比方說1947年二二八事件後,對內成為威嚇台灣人民的主要工具;1949年國民黨遷台後,也對外制止了共軍侵台的企圖。

不過,軍隊是怎麼逐漸私有的呢?1933年起,蔣介石即開始不斷在各種軍事訓練中宣揚「信仰統帥」的思想,像是蔣曾說:「就全部革命軍而言,我蔣委員長就是一個頭腦,如果你們不信仰我使得全軍頭腦沒有,那麼無論手足怎麼有用也不能作用!」

強化私有則是透過「政工制度」對軍隊各個層級進行滲透與控制。也就是說在軍官指揮的領導體系外,外加「政工幹部」以幕僚長或政戰主管的身分輔佐軍官。因政工幹部有權向上級舉報部隊違法犯紀的狀況,所以部隊人人可說是投鼠忌器,相關的一舉一動都受到高度的監控,於是軍人慢慢開始對國民黨的指揮言聽計從。

郝伯村個人之所以能掌控軍方大權,更是因為俗稱「軍政、軍令二元化」的體制。根據1978年公布實施的《國防部參謀本部組織法》第9條規定:參謀總長在統帥系統為總統之幕僚長,總統行使統帥權,關於軍隊指揮,直接經由參謀總長下達軍隊;參謀總長在行政系統為部長之幕僚長。

也就是說,軍隊是由參謀總長擔任總統的幕僚長指揮「軍令」,並同時作為國防部長的幕僚長處理一般「軍政」。參謀總長既在軍政、軍令都扮演重要腳色,長期擔任此職位的郝自然喊水會結凍。

1990年5月,李登輝決定提名國防部長郝柏村組閣的消息傳到立法院,立即發生震撼。 圖/聯合報系資料庫
1990年5月,李登輝決定提名國防部長郝柏村組閣的消息傳到立法院,立即發生震撼。 圖/聯合報系資料庫

不過,實際運作上,除了讓參謀總長與國防部長的職掌混淆不清,更讓參謀總長「有權無責」,對上直接聽命於總統,對下直接指揮三軍,卻不必受立法院監督、質詢;而國防部長則「有責無權」,無法直接指揮部隊,但卻需對立法院負責,接受相關質詢。

因此,這時期的軍隊可說處於一個接受總統與國民黨控制,但行政院與國會卻對軍隊缺乏控制機制的狀態。軍隊忠誠主要建立對國民黨領導人的個人魅力及權力網絡上,多半處於一種非正式的控制關係。所以在蔣去世之後,這顆未爆彈的引信則跑到軍事權力第二順位的郝手中1。對此,李後來究竟使出了什麼招式來逐一拆解呢?

拆彈第一招:借勢借端

1988至1990年期間,李非常仰賴郝在軍事派系的奧援。如同前述,李並無派系且無相關經驗,尚稱青澀的他,也在摸索不需要代理人就能遂行統帥權的運作模式。

而當李接任總統之際,郝已擔任參謀總長長達六年,在軍隊已培養出龐大且忠於他的人際網絡。為了安撫郝並爭取支持,李即再次任命郝為參謀總長;也為了強化自己統帥地位,穩定軍隊的支持,更一度任命郝擔任國防部長。

在這樣連當事人自己都稱「肝膽相照」的時期,李藉由郝作為「軍事代理人」,逐步在軍中建立起自己的威望,並經由親自與基層官兵對話,培養各級軍官,主持軍事會談等機會,讓各部隊與李之間,在心態上有了更直接的認同。

不過,相愛容易相處難,好時光沒有延續太久,1990至1993年,李與郝的政治紛歧逐漸檯面化,對領導權歸屬終須一戰,也在政壇點燃遍地烽火,而這件事是怎麼演進呢?

1990年5月,李登輝提名郝柏村出任閣揆,引發學生在中正紀念堂靜坐抗議。 圖/聯合報系資料庫
1990年5月,李登輝提名郝柏村出任閣揆,引發學生在中正紀念堂靜坐抗議。 圖/聯合報系資料庫

拆彈第二招:請君入甕

1990年,郝被提名為行政院長,因為李想要進一步控制軍隊,且也想把郝柏村交給輿論、大眾與國會好好審查。

表面上,這個舉動雖給予軍人在台灣政治結構中取得空前地位的假象(即行政院長),然而當時的反對黨(即民進黨等團體)正到處宣揚「反對軍人干政」口號,從議會到街頭發動多次抗議活動,引發大眾對郝的軍系色彩有所不安。另一方面,由於郝欲擔任行政院長,也不得不迫於各方壓力從軍中退役,鬆動了郝在軍中多年累積的控制,讓李有機會透過「洗人事」的方式,逐步改變軍隊組成結構。

像是當時《首都早報》即在同年5月3日以斗大頭版刊出「幹!反對軍人組閣」標題,且《自立晚報》也在同日的社論中,貼出「無言」二字為社論。緊接著在同年5月8日,民進黨立委彭百顯等26人,也臨時提案要求確立文官體制,主張軍人入閣須先解除軍職,並經立院同意,行使同意權時應舉行聽證會。

接踵而來的抗議,郝也不得不在5月9日表示,已外職停役轉任文官,必定會以文人身分擔任行政院長。但是反對的力量並未停歇,同月19日,學運力量及「全民反軍人干政聯盟」更發起「反軍人干政大遊行」,在中正紀念堂大舉抗議。同日,當時的國是會議籌委也發起非正式決議,要求郝柏村除役,以緩和外界抗議聲浪。

一波波的反對浪潮,使得郝進一步退讓,同年5月27日李批准了國防部長郝柏村申請除役的要求,讓郝未來卸任政務官之後也不能夠恢復軍職,也不能夠再享有一級上將之待遇。

中站立著為時任總統李登輝,左為副總統李元簇,右為行政院長郝柏村,攝於1992年。 圖/聯合報系資料庫
中站立著為時任總統李登輝,左為副總統李元簇,右為行政院長郝柏村,攝於1992年。 圖/聯合報系資料庫

拆彈第三招:召喚東風

1992年底,立法院全面改選,由於李郝長期政治意見有所摩擦,李就順勢以建立「行政院向新立法院負責」的憲政慣例為由,要求時任行政院長的郝柏村辭職。最後,在國民黨主流派與民進黨的反郝聲浪中,郝終於1993年1月31日下午向國民黨黨中央提出內閣總辭,並於同年2月3日經國民黨中常會通過後,由郝柏村提出辭呈。

郝的政治事業因而告終,李的政治江山就此奠定。

利用郝進入行政院的人事空檔,李藉由升遷將領的選擇,慢慢改變了軍隊的領導生態。此一時期,李專注選擇「本土認同」程度最深的人,刻意拔擢願意配合時代脈動改革、服從黨國威權色彩較輕的人,甚至有些人認為根本就是任用郝的反對者來擔任重要軍職。

在這過程中,伴隨著台灣軍隊的大幅縮編,讓許多軍官人人自危,深恐自己成了縮編的犧牲品,斷送了原本期待的升遷之路。正為了爭取那日益減少的機會,許多軍人也就不得不認清風向,努力調整適應李的領導統御。

1993年,民進黨要求時任行政院院長郝柏村下台。 圖/聯合報系資料庫
1993年,民進黨要求時任行政院院長郝柏村下台。 圖/聯合報系資料庫

拆彈第四招:一勞永逸

簡單講,李就是要徹底建立「軍政、軍令一元化」的制度,正式改由「文人統制」,不再活在軍事強權的陰影中。前述漸進的人事改變,也有效防止軍隊大幅反對轉型,因軍人傾向認為這波轉變「有利可圖」,進而降低直接挑戰文人政權的威脅。

由於文人政府想要完全控制過往未能涉獵的軍事領域,李終究須採取「制度性」的手段,才能徹底將威權時期對軍隊的殘留影響一舉掃盡。這樣的考量下,所謂「文人統制」——將軍事力量置於文人政府領導之下,禁止軍事對內政進行干預,並同時受到國會監督——就成為了李追求長治久安的最後一塊拼圖。

對此開第一炮的是立法委員的助攻,還有大法官的空中接力。1998年7月,大法官經由立委聲請,作成司法院解釋第461號。聲請書中痛陳:

參謀總長應否列席立法院備詢或陳述意見……嚴重影響立法院質詢權的行使和國防預算的正常審查。

結果造成只有幾千萬元預算權的國防部長成為擁有幾千億元預算權的參謀總長的「人頭」……這種規避,表面上規避的是立法院的監督,實際上是規避了全體國民的監督、規避了憲法的監督。參謀本部以納稅人的百千億元做為預算,卻規避納稅人的監督,全國軍事事務成為不為人知、不受監督的黑箱作業。這種現象之形成固然有其歷史原因,但是在總統已由民選產生的今天,實有徹底釐清的必要。

面對指陳,解釋文也清楚表示:

國防部主管全國國防事務,立法委員就行政院提出施政方針及施政報告關於國防事務方面,自得向行政院院長及國防部部長質詢之。至參謀總長在行政系統為國防部部長之幕僚長,直接對國防部部長負責。

1993年2月,時任行政院長郝柏村舉行任內最後一次記者會。 圖/聯合報系資料庫
1993年2月,時任行政院長郝柏村舉行任內最後一次記者會。 圖/聯合報系資料庫

為了貫徹「軍政、軍令一元化」與「文人統制」,立法院也緊接在1999年9月提出《國防法暨國防部組織法》修正法案,亟將大法官解釋修成正果,於2000年1月5日立法院第4屆第2期完成立、修法程序,在同年1月29日公布,期以三年籌備調整後實施。現行《國防法》第8條也規定:

總統統率全國陸海空軍,為三軍統帥,行使統帥權指揮軍隊,直接責成國防部部長,由部長命令參謀總長指揮執行之。

這就是「軍政、軍令一元化」理念的具體規劃。國防部長也能在總統的領導下,完全指揮軍政、軍令等事項;參謀總長不再是總統直接指揮的軍事幕僚長,而正式改為國防部長的軍事幕僚長,相關軍事命令仍應獲國防部長的授權。

在這樣的領導系統下,由代表民意的總統和國防部長直接統制軍隊,並透過國會部門的調查與質詢,促使國防部及軍事部隊負起國防相關責任,軍隊國家化的理念才得以落實在國防體制當中。

小結

算一算,李登輝先生在位執政十二年,直到2000年國民黨輸掉中央政權為止,軍隊和國民黨的關係,已透過人事與制度慢慢產生分裂。政黨輪替後,軍方也逐漸不是那曾經令人擔心的變數,因為軍中已慢慢不存在任何觀念(或組織)去阻礙政權交接。

如同楊照老師所述,至此雖然漫長,台灣的「軍隊國家化」基本上算是逐步完成,任何政黨與政治人物都不太可能在毫無監督與徵兆的前提下,獨斷操控軍隊。2這一改革,可能來自李登輝一開始沒有辦法對國民黨傳統勢力完全放心,因而想盡辦法打出一手好牌,讓軍隊的忠誠從「黨」改而建立在「國」之上——同時對他來說,也有利於鞏固權力。

人生如戲,戲如人生,有時現實生活遠比戲劇來得驚心動魄且影響深遠。

1993年2月郝柏村辭職,政治事業因而告終,李的政治江山就此奠定。圖攝於1993年國慶大會。 圖/聯合報系資料庫
1993年2月郝柏村辭職,政治事業因而告終,李的政治江山就此奠定。圖攝於1993年國慶大會。 圖/聯合報系資料庫

     

  • 文:王鼎棫,東吳大學法律學系博士生(公法組),東吳大學及靜宜大學法律學系兼任講師,「法律白話文運動」編輯群成員。
  • 更多:FBIGWeb

▲ 喜歡法律白話文的文章嗎?點圖加入法白募資計畫,你的贊助,讓我們在法律白話文的路上不寂寞!

  • 如鄭南榕先生在《自由時代》第225期(1988年5月21日)中《黨軍有強人,民主看不見——從郝柏村接受「遠見」訪問談起》提到:(遠見訪問提到)「今天大家都說目前在中華民國有四個很重要的核心決策人物,李總統、俞院長、李秘書長,以及郝參謀總長。這四個人決定了目前國家的黨國軍事大計,你們如何配合協調?」郝柏村對這個問題回答得十分直爽。他說:「我覺得目前配合協調得還蠻好的。」郝氏不過是國防部長的一個「下屬」,在職位上和其他三人天差地遠,但他卻作這樣的回答,我們也覺得「蠻好的」。因為他完全切中了國民黨在台遂行恐怖統治的基調,同時這也證明了國民黨的統治根本不需要什麼「體制」。
  • 2020年1月,黑鷹直升機失事後,親民黨總統候選人宋楚瑜呼籲總統蔡英文第一時間應趕回台北、進駐衡山指揮所緊急應變,穩定軍心。總統府回應,國防二法修正已實施多年,軍令軍政系統早已一元化,事故發生後,國防部長在第一時間即向總統報告,總統也立即下達全力救難的指令,並全程掌握狀況,維持國防運作與軍心穩定;沒有總統必須進駐衡山指揮所問題。

留言區
TOP