蕭仁豪／誰讓績效制度成失控巨獸？從員警追捕撞車殉職談起

（※ 文：蕭仁豪，台灣警察工作權益推動協會常務理事，現職警察）

為什麼警察會追車，或在執法、偵查時採取具危險性的值勤方法，在這幾年成為熱議的問題。近日，一名汐止員警薛定岳，因追車與疑犯發生擦撞不幸殉職後，人們除感到震驚外，「到底警察為何要追車」的問題，也再度成為輿論焦點。

此問題影響因素眾多，而官方過去對此議題的態度，多聚焦於「個人執勤模式」的討論，而為因應近年來關於警察執勤安全的問題，警政署也不能說沒有展開任何訓練與補強措施。但這次有員警因為追車而車禍身亡，若本次悲劇能帶給我們什麼啟示，可能是：對於這些問題，我們終究得要回到制度性與整體性的層面來討論。

將悲劇個人化，無助解決結構性的制度問題

在制度性的部分，影響警察人員執法的，顯然就屬「績效制度」最鉅。但因為官方常推卸為單一個案，所以永遠是「個人執法」的問題，而不是制度上的錯誤。

筆者認為，我們應該停止以「個案式」或「個人化」的方式去檢視，而是應該去綜觀近年的警察人員執法爭議，如此我們才能發現整體制度的病灶在哪裡。

在2016年司法改革國是會議，台灣警察工作權益推動協會與民間司法改革基金會推動決議第69-1號「警察教育訓練委員會」、決議第69-2號「警察專案與績效管理委員會」，這兩案是希望可以推動警察執法模式之改造。在「警察專案與績效管理委員會」案之決議說明文中，便就過高的績效要求提出質疑，並指出這樣的制度可能會造成警察人員採用危險、甚至違法的方式執法，應予改善。

而警工會這兩年監督「警察專案與績效管理委員會」一案的進程中，也逐步梳理出現有的警察績效制度的問題。警察績效制度設計與實施中，有以下幾個比較明顯的問題：

1. 濫用獎勵與懲處：

以濫用獎勵與懲處來說，最常見的就是下級單位以不當的管理行為——如休假管控——去要求警察人員達標。

又如警政署宣稱已經廢止的舊時做法，只要轄內被他機關查獲特定案件，除了既有的懲處，還會有懲處性調動；但是轄內被他轄查獲案件又為何要被懲處，實際上說理不清。

在我國警察計畫的績效制度中一定都會有獎懲規定，有獎有懲看似公平，但實務上的操作卻十分混亂，甚至為了績效達標，人事勤休制度也被盲目濫用。只是機械性的規定獎懲，但未評估就整體狀況加以評估，績效制度並不會如想像的「有激勵作用」，反而可能帶來更多不公平。

如以被認為與本案最相關的「線上破獲」（巡邏、守望、交通整理勤務間查獲刑案）來看，在基層警察人員就有「所以線上查獲刑案才是刑案，其他都不是刑案嗎」的質疑。此現象導致監察院經年來時常檢討警察機關濫用獎勵的問題，而也間接促成為了績效達標或爭取獎勵，而傾向使用危險作法的執法文化。

2. 排斥法律討論與被檢視的封閉風氣

在績效制度的設計中，實際上更重視「成果」，但對於法令依據、法令在案件偵查流程中能否如此使用，並沒有完整的評估。

回到所謂「線上破獲」，則是完全不討論法令依據，僅對「件數」予以要求；換言之，僅強烈要求破獲數，卻從不檢視執法過程是否存有法律爭議，此現象長此以往，自然造成法界、學界，甚至近來檢察官與法官強烈批評的，警察人員過度濫用盤查、同意搜索，而造成大量程序或人權保障上，充滿問題的執法狀況。

此外，筆者另認為，正是因為這樣「績效至上」的制度因素，導致警察機關本末導致地將「依法律規定作為執法依據」的監管視為「刁難警察」。

但是，以美國在1970年代對警察追車的討論為例，美國警察法甚至認為「追車相當於使用警械」，而之所以會就「追車」行為作出相關規範，一定程度上除保障員警安全，也在於規範警械使用的比例原則。

法治社會之所以會對警察執法加以規範，是因為「強制力」的使用必然會伴隨一定風險，討論警察執法規範，並不只在於人權保障而已，也是在重新審視「對危險的執法方法，應該如何使用」的問題。

然而，若看回國內警界狀況，卻因為「拒絕被檢視」、「排斥法律討論」、「有績效才是一切」的原則下，導致我國警察缺乏嚴格的適法性或執法安全性的檢視與監管。因此，警察傾向採取有法律疑義且危險的執法方式，在這樣的背景脈絡下，實際上也一點也不令人感到意外。

3. 有高比例員警，曾採危及安全的執法方式

績效壓力對於警察執法樣態到底會不會造成影響？為了解現況，警工會在2018年8月間展開問卷調查，搜集員警意見作為相關問題的初步回應。

其中，在「為了達成績效，您需要使用危及身體生命安全的方法處理案件」問題中，刑事人員與派出所專責刑案偵查人員（計167人）中回應「總是如此」、「經常如此」者占35.9%，一般未專責刑事案件派出所人員（計352人）中回應「總是如此」、「經常如此」者占14%。

而在「您曾經使用過哪些危險的方法」問題中，共有423人勾選「追車」；在「如果主管施加的壓力足夠，您會考慮使用輕度違法的方法偵辦案件」問題中，刑事工作人員中回應「非常同意」、「同意」者占36.6%，派出所人員中回應「非常同意」、「同意」者占30.9%。

如果單就個案，我們暫時未能將本次悲劇的發生歸因於績效制度所導致。但是，若實際進行調查，則會發現績效制度的設計方式，對員警的執法樣態不無影響。

另外，在「請問您覺得目前績效標準應該整體調整為原先的幾倍」問題中，整體回應平均認為應修正為現行績效標準之50%以下。就此看來，現行績效制度的設計、運作與壓力，很難完全與警察執法樣態的扭曲脫鉤。

績效制度成失控巨獸

警察追車問題，只能說冰凍三尺非一日之寒，與其說是單個員警的「衝動」，不如說此事件在某種程度上暗示了，警政署已無法駕馭「績效制度」這頭失控的巨獸；扭曲的制度扭曲了執法的文化，而扭曲的執法成果，又反過來滋養扭曲的制度。更不限於本次事件而已。

如去年為偵辦詐欺車手而爆發有員警偽造文書的爭議；因過去程序瑕疵案件導致最高法院對於同意搜索更限縮解釋；甚至是近日的刑事局為緝毒，而將路過的無辜路人認作共犯，開車衝撞、開槍、壓制上銬後才發現是「誤會一場」。這些接二連三的事件，一再提醒我們警政改革刻不容緩。令人遺憾的是，即便警工會兩年來在司改國是會議檢討會議中屢次提醒警政署，但官方依舊虛應故事。

號稱當代警察開創者的羅伯特．皮爾爵士，其在1829年的《皮爾爵士執法原則》第9條提出，「警察效能的判斷標準是犯罪和騷亂的減少，而不是警察為對付他們而採取的行動的那些看得見的證據。」

過度迷信數據、案件數，最終卻造成種種不良的影響與後果，輕則警察被控違法，重則賠上自己寶貴的性命。筆者也需再次呼籲政府，是時候提出認真而切實的警政改革了。