抗疫期間難民救不救？馬來西亞政策下的「無證件移民」

馬來西亞受疫情擴散影響，自3月18日實施行動管制。4月15日，馬來西亞武裝部隊在臉書上貼文，呼籲國民成為國家眼目，不要讓人口販子妄為，避免新型冠狀病毒疾病（COVID-19）感染群增加。武裝部隊的貼文被海事執法局與陸軍分享，貼文底下可見網民留言一片讚揚，最善意的說辭也是主張先自救才能救人。

貼文所指的是4月初，有一艘載有近200名羅興亞人的船隻，在蘭卡威（Langkawi）外海出沒，試圖偷渡入境。在海事執法局與空軍攔截後，最終被驅逐回公海。皇家海軍在貼文裡不忘強調，基於人道精神，已提供難民基本食品。一個月後，執法者以傳染病之名，對無證件勞工進行大逮捕。

難民被歸類在「無證件移民」

由於馬來西亞並非聯合國《難民地位公約》（Convention Relating to the Status of Refugees）簽約國，因此即使持有難民證（受聯合國難民署承認），在馬來西亞也無法律地位。唯一依據是《移民法》第六項「無合法證件入境」的外籍人士，一經定罪，可被判罰1萬馬幣，或監禁不超過5年與鞭刑。不過稍可沾上邊的是，作為聯合國《兒童權利公約》（Convention on the Rights of the Child，CRC）簽署國，兒童難民應予以保護。由於國際法對國內法律無約束作用，只有少數在司法裁決上承認難民地位的案例。

提到無證件外籍人士時，人們通常不會想到難民或尋求庇護者，而是「無證件勞工」。無證件勞工包括證件逾期、居留目的不符（旅遊或就學轉工作）和偷渡入境等，海外留學生就常在不經意間成為無證件勞工。難民既不獲准合法工作，也不獲政府補助，自然容易兼具無證件勞工身份。

當難民身份與無證件勞工不加區別地歸在同一類時，人們會以為他們屬於同一性質，並認定難民只是一群透過非法途徑入境，謀求金錢利益的人，即便難民在整體無證件移民中的佔比極低。無證件移民同時暗示著的，是認為對方「有國籍」；而否定無國籍人士的存在，也表示認為對方「有母國」，可以居留與遣返。

2015年，羅興亞人從孟加拉與緬甸出發，試圖從海上進入馬來西亞時被阻擋，成為國際轟動一時的海上難民危機。經過時間拉鋸，最終仍由馬來西亞和印尼接納，雖然兩者皆表明只會臨時接收。該事件讓許多人意識到，居住在馬來西亞的羅興亞人與其他難民的存在。

根據聯合難民署的記錄，在馬來西亞登記在冊的難民與尋求庇護者達179,520人，其中154,460人來自緬甸，包括101,580羅興亞人、22,660欽族及30,220其他人士。2010年以前，欽族（Kuki）曾是在馬來西亞最大的難民群體，但在若開邦局勢持續惡化下，越來越多羅興亞人出走，並以伊斯蘭教為主的馬來西亞，與福利較好的澳洲為目的地。

在緬甸，不只是信仰伊斯蘭教的羅興亞，其他少數民族如基督教的欽族、克倫（Karen）、撣族（Shan）等，都成為出逃在世界各國的難民。因此，不能只將羅興亞人理解為其與緬甸執政者的歷史糾葛，而無視他們只是眾多被壓迫的一員。馬國實際難民人數遠高於難民署計算，除了大量未能被認定為難民的人士，也包括在馬國官方預估上，常將難民計算在以無證件勞工為主的「無證件移民」。

無證件移民以「無證件勞工」為大宗

由於不加以區別，一般民眾現實生活中又很少接觸，難民予人的形象往往只是「外人」之一。最具代表性的外人，無疑是外籍勞工。馬來西亞人口只有3,200萬人，但根據內政部資料，合法外籍勞工為180萬人。按照每10名外籍勞工人有4人為無證件勞工推估，無證件勞工達126萬人，總外籍勞工人數在300萬左右。透過不同計算方式，其他部門和機構也常給出遠高於此的數字。當具體無證件勞工人數難以估計時，造成人們缺乏估算利弊的基準，而偏向提高無證件人士所帶來的風險，並同步轉移到難民身上。

人數之所以會變得難以估算，是與勞動力需求和族群利益有著錯綜複雜關係。由於早期經濟發展對基礎勞動力需求激增，帶動引進外籍勞動力。在1987年至1993年間，馬國創造了1,400萬個新工作崗位，相等於3.9%，但國內人力只成長3.1%，其餘皆由外籍勞動人口填補。如今，主要合法外籍勞動人口來自印尼，約70萬人，人數遠高於排第二的尼泊爾（接近40萬人），這還未包括以印尼籍為主的無證件勞工。

印尼勞動人口最初被引入，與種族因素有密切關聯。馬來西亞對外以多元種族共存為宣傳，但其中的權力平衡與種族人口比例有著正關聯。佔據人口比例過半的馬來人擁有相對穩定的權力結構，其次為華人和印度人。在文化相近等條件下，印尼人被視為最接近馬來人的外人，而「馬來」（Malay）的早期地理意義，就包含馬來西亞與印尼。當人口數量與種族地位相關時，主要族群對於人口結構的變化（無論是其他族群的增長，或外來人口導致本身被壓縮），都極為敏感。

80年代至90年代間，馬來西亞官方對印尼勞動力人口的偏好逐漸轉變，並陸續展開多次特赦與遣返行動。2002年，馬來西亞將至少14萬人強制遣返，另有接近同樣數量的自願回國人數。時任首相馬哈迪一度宣稱要完全終止印尼勞工，但在國內勞動缺口需求下，並未出現有效的轉型手段，時至今日，仍以印尼籍勞工為主。

偏好轉變的原因與馬來人的身份認同變化有關。經歷80年代伊斯蘭化政策後，伊斯蘭教從原本代表馬來人身份的三大元素（語言、伊斯蘭與習俗）中徹底脫穎而出。對外人的偏好，也從尋找語言與習俗相似（何況部分習俗可能與伊斯蘭教義衝突），轉為以穆斯林為主。偏好穆斯林的國家政策，對外可宣示融入國際伊斯蘭世界，對內則藉由強調身份，讓馬來社會更團結在穆斯林共同體底下。選舉期間，相關政黨常以團結全國穆斯林之名，或是製造穆斯林的敵人，來減少分散選票的風險。

國家政策無法迴避引入大量外籍勞動力觸及的現實層面問題：外籍勞工被視為都市貧民的競爭者，而語言與習俗相近的馬來人，反而是主要受害者。當大量外籍人口增長，尤其擁有高比例位於法律以外的無證件勞工，容易使人們相信其對社會帶來的危害大於貢獻。類似印象也同樣帶到在底層工作的難民。

政治利益影響難民救濟決策

種族與宗教主導的人力資源政策，也出現在處理難民問題上。

1978年越南船民事件，25,000難民先後進入馬來西亞，一度遭到馬國強硬拒絕。在國際壓力、金援，以及承諾會尋找第三方安置地後，難民才被允許安頓在島上。當初拒絕越南難民的原因之一，據信是與華人為主的越南難民可能改變馬國種族結構有關（1979年，華人與馬來人比例約為35%與47%）。

相較之下，馬國政府通常對穆斯林難民更為接受，例如主動接納遠在中東的敘利亞難民，或是不顧中國反對，允許逃入境的維吾爾人轉往土耳其。但是公開表達善意以外，往往沒有伴隨相應的生活支援措施，政策上不承認難民地位，難民只能繼續以非法方式謀生。唯一例外的是在沙巴的菲律賓難民（以穆斯林為主）有機會獲得工作許可，2004年更一度考慮提供永久居留權，但遭沙巴在地政黨反對。由於沙巴的馬來人人口只佔5%，聯邦政府的「善意」，被視為只想改變沙巴種族結構，影響政治生態。

同樣是穆斯林的羅興亞人，為何在未入境前就遭到高調拒絕？主要政黨之一的伊斯蘭黨，曾主張應以接收，但是並沒有得到同樣由馬來人組成的巫統和土團黨支持。由於反對聲浪太大，伊斯蘭黨最終轉而表示有能力才收留。馬來西亞並非今年才開始拒收，不僅是因為在馬國的羅興亞人已有10萬人，且持續接納羅興亞難民，再也無法為馬來政治精英取得更高的宣傳效益或政治利益。

難民問題是國際議題

雖然勞工和難民政策與種族宗教相呼應，但他們所產生的社會「問題」，並不都是假議題。在面對長達數年的國家經濟放緩後，人們對於支出、競爭與風險評估也更為敏感。當執政者無意透過政策支持難民滿足生活條件時，選擇性地放任，其結果必然會讓難民與現有社會產生衝突。只是目前並沒有一套公式去計算多少人才算多，增長到什麼程度才無法負荷。

如何緩解難民人數是國際議題。目前進行中的區域整合與重新定點安置，都無法成為長期方案。以羅興亞人為例，緬甸不承認其公民身份、孟加拉也只提供難民收留營地，既然無國，就無法遣送回國。在東南亞各國裡，只有柬埔寨與菲律賓是聯合國《難民地位公約》簽署國，但兩國同樣作為難民輸出國。

新加坡、馬來西亞和印尼都堅持拒絕參與。單獨簽署可能讓自己成為唯一負擔得起的簽約國，而成為其他國家轉送難民的目的地，唯有多國同時宣布合作，才有可能分擔。2015年的羅興亞難民危機，就是在馬來西亞、印尼與泰國取得共識後，才稍微緩解，只是執行力弱的東協（ASEAN）無法達到長期推動之效。

國際間對難民的態度，與其說是分擔責任，不如說是轉移負擔。2011年，馬來西亞與澳洲簽訂被稱為「馬來西亞方案」（Malaysia Solution）的難民互換協議。由澳洲移交800名尋求庇護者到馬來西亞，而馬來西亞每年轉移最多1,000名經聯合國難民署核可地位的難民到澳洲，為期四年，轉移過程出現的費用均由澳洲承擔。

乍看之下，無論人數或金錢，對澳洲都無利可圖。澳洲的計算是，面對越來越多經海上入境的尋求庇護者（數千人計），「馬來西亞方案」能讓船民經過馬來西亞時先被攔截，篩選後的難民才得以入境，如此才更名正言順地拒絕海上非法入境者。協議最終被澳洲法院以馬國無法保證善待難民為由，宣布違法而中止。

聯合國難民署原本期望以「自願遣返」、「成為在地公民」與「重新安置」三種辦法，解決難民人數。以羅興亞人為例，自願遣返不可能達成。聯合國難民署曾以欽邦恢復平靜為由，而取消欽族難民地位，但隨後緬甸再次惡化，只好再次恢復身份。成為在地公民的辦法受限於馬國法律，只能以放鬆和允許難民工作為目標。重新安置是最可能的辦法，自2005年以來，已有超過88,000人離開馬來西亞到美國、澳洲和加拿大等國。只是如今美國政策改變，連續數年減少接受國外難民安置人數，勢必影響重新安置速度。

小結

馬來西亞政府常強調自己非難民地位公約簽約國，卻尊重聯合國難民署的建議幫助難民。然而事實上恰好相反，即便是持有難民證的難民，同樣沒有工作許可，只能由非政府組織救濟或進行非常規的日薪工作。一般民眾難以想像難民為何不被允許合法工作卻能維持生活，使得坊間常傳出政府以納稅人稅金補貼的謠言，並且影響人們估算國家財務負荷能力。

馬來西亞由人力資源部與內政部共同管理外籍勞工，將外籍人口視為國安問題。馬國政府每隔數年都展開全國大逮捕行動，往往數週內就能找到上萬名無證件人士。不僅反映無證件人口眾多，也說明執法者平日並非無從查詢，而是長期以來選擇性默許，只在特定時候以國家安全之名行動。默許的背後目的，或許還是與需要低廉勞動力有關。

無證件外籍人士得以進入馬來西亞，往往與邊境疏忽、管理失序貪腐，以及仍然需要廉價勞動力所致。各種原因讓政府對無證件勞工，始終抱著欲拒還迎的態度。無證件外籍人士遊走在法律以外，產生法律之外的商業、金流（如匯款）等交流管道，的確延伸出治裡難題。只是治理難題，往往因為將制度不足與內容（難民救不救）混在一起並談，容易導致討論失焦。