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美國為何「護台抗中」?台灣人需要了解的美中台三角關係

美國是對台灣最重要的國家,但是美國究竟是一個怎樣的國家?台灣又要怎麼樣去面對美國?圖為2019年蔡英文拜訪夏威夷。 圖/美聯社
美國是對台灣最重要的國家,但是美國究竟是一個怎樣的國家?台灣又要怎麼樣去面對美國?圖為2019年蔡英文拜訪夏威夷。 圖/美聯社

美國是對台灣最重要的國家,這一點相信沒有台灣人會否認。但是,美國究竟是一個怎樣的國家?在對外行為上,它有怎樣的行為模式?台灣又要怎麼樣去面對美國?長年以來,沒有太多著作在探討這件事情。

美國在國際上扮演「世界警察」的角色,具備「鐵肩擔道義」的道德胸懷與實際行動,型塑世界秩序是人人皆知無庸置疑的。雖然美國不一定會介入所有的國際衝突,但全世界除了美國之外,我們也無法找到任何國家比美國更有能力、也更有意願協助它國抵抗侵略和非自主意願下的政治體制改變,以及提供讓對所有國家都有幫助的公共財,例如公平參與的國際組織、集體安全、公海航行自由與商品和能源的自由貿易體制。

但是什麼樣的因素讓美國會這樣?美國這麼做的動力是甚麼?所著重的地方在哪裡?又受到那些限制?因此,《美國的決斷》乃從美國建國後如何發展出獨特的國際觀,進而拓展領土開始講起,探討兩次世界大戰美國參戰的經緯、對戰爭策略的擘畫、戰後如何進行冷戰、對世界秩序的設計與引導,以及冷戰結束後如何面對世界新秩序。

本書也將介紹美國外交政策的決策機制、重要的國際關係理論和對美國外交政策的影響。站在台灣人的觀點,影響我們最巨的當然還是美國對台灣以及中國的政策。特別是,如果台海發生戰事,美國是否會出兵保台,本書也有專門的討論。

就筆者長年的觀察,美國外交的決策來自於美國人自己的道德意識,這反映在他們對權力分立和契約政治之奉行上,又兼具國際關係理論中現實主義、自由主義和建構主義三種主義的特質。美國的「國家利益」更複雜的建構過程,決策過程更受到理性決策、組織行為和政府政治三大因素的影響,不能單純的擬人化,更不宜以台灣政治的習慣去解釋。

美國為什麼支持台灣?

寫作本書的一個重要目的,是要讓台灣讀者更加了解台美關係。1949年之前,美國對台灣不甚關心,但在1949年中華人民共和國建立之後,台灣的安全就成為美國關注的對象。直到今天,這種關心既是道德上的,也是戰略上的。

很多讀者會認為美國支持台灣是因為台灣的地理位置重要,是所謂「不沉的航空母艦」,不過筆者認為,對於「失去中國」的負疚感和基於「弘揚美國價值」的道德意識,才是美國援助中華民國的主要因素。這裡要特別說明的是,美國的「道德意識」主要並不是在於要去管理別的國家,而是希望別的國家「用美國人管理美國的方式管理他們自己的國家」。

這點中華民國其實並不是那麼認同。透過對史料的研究,筆者發現雖然人人都認為中華民國是美國的忠實盟邦,實際上在「國家戰略」、「對中態度」、「政治體制」、「民主程度」和「經濟政策」上,中華民國至少是在冷戰時期,都沒有完全想要按照美國人作這些事情的方式來作這些事情。當然在不同領域的程度上有所不同。

1949年中華人民共和國建立之後,台灣的安全就成為美國關注的對象。至今,這種關心既是道德上的,也是戰略上的。 圖/法新社
1949年中華人民共和國建立之後,台灣的安全就成為美國關注的對象。至今,這種關心既是道德上的,也是戰略上的。 圖/法新社

美國如何看待兩岸關係?

冷戰時期,美國政策的重點除了協助台灣發展經濟之外,就是保衛台灣,以免中華人民共和國覺得有機可乘而發動攻台戰爭,屆時美國就很難不被捲入。這時蔣中正的「反攻大陸」決策,是台灣和美國關係的主要障礙,因為美國認為反攻大陸成功機率不高,又會讓美國與中國兵戎相見。但是整個冷戰時期,美國沒有認為台灣遭受武力攻擊的風險很高,也不認為台灣對美國的戰略價值大到不可取代。具體的證據就是駐台美軍的數量一直相當少。

蔣美之間的另一歧見就是對台灣的定位。這和「反攻大陸」政策是分不開的。筆者認為,對美國而言,「兩岸兩國」(兩個中國或一中一台)都是尼克森政府之前,美國雖然未必明言,但事實傾向採用的政策。

而國與國之間是不應以武力解決糾紛的,如果這一原則在兩岸間也確定,美國護台抗中就永遠有道德和國際支持的基礎,因為是防止一國侵犯另一國,這也是二戰後國際秩序的基礎。當然同此邏輯,「反攻大陸」也是一樣,所以美國會反對,否則美國支持蔣介石攻打中國大陸就成了干涉內戰。而干涉內戰,所遭遇的限制在美國的政治體制中就大的多了。

但是中華民國對此堅決反對,因為中華民國的「一個中國」政策可詮釋為「世界上只有一個中國、一個中國就是中華民國,台灣是中國的一部分」,前面兩者是台北當局在退出聯合國之前立足於世界的外交基礎,後者是國民黨政府領有台灣的政治基礎;兩者都靠美國的支援和認可。

但問題在於,存在著一個更具代表性的大型中國——中華人民共和國。只要美國改變對中國的政治承認,「中國」的地位被代換,中華民國的「一中政策」不但無法做為台北當局的外交基礎,反而成為枷鎖或障礙。

美國對台政策的關鍵因素

美國因為韓戰而協防台灣,也因越戰而逐漸遠離台灣。由於美國要聯合中國解決越戰並制衡蘇聯,所以出現了奇特的「美版一中政策」。在1972年的《上海公報》中:

美國方面聲明:美國認識到,在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。它重申它對由中國人自己和平解決台灣問題的關心。考慮到這一前景,它確認從台灣撤出全部美國武裝力量和軍事設施的最終目標。在此期間,它將隨著這個地區緊張局勢的緩和逐步減少在台美軍設施和武裝力量。

一直到了今天,「一中政策」還是影響美國對台政策的最關鍵因素,美國對台政策還是以它為依歸。這是受到美國的「契約政治」傳統所影響,就是一個原則、一個典範,一經確定就很難輕易變更。值得注意的是,這也符合美國的道德外交原則之一——就是「己所不欲,勿施於人」,不勉強你接受「你不接受」的看法。

美國堅持「一中原則」的重要理由就是,海峽兩岸都認為台灣是中國的一部分;北京方面固然不用說,台北方面從「一中原則」形諸文字的1972年至今,也還是不否認台灣是「中華民國」的一部分。「一中各表」固然不被中國所接受,但「一中原則各表」則是事實,台灣和中國都用「一中」作為國號,美國自無必要主動放棄一中。

在美國看,既然兩岸當局都有各自的「一中政策」,美國自然需要尊重,堅持「一中原則」並以此做為對台關係的指導原則,自然是完全可以理解的事。問題是,不管哪一方的一中政策,都有把兩岸關係內戰化而非兩國化的功能。

中國就是看準了這一點,因此從《上海公報》開始,寧可先大口承諾和平解決兩岸問題,以換取美國持續「一中政策」,即使是美版的也行。今天成了美國不放棄一中政策,不給中華民國或台灣國家承認的最重要理由。對中國來講,這一招因為操縱了美國的決斷,堪稱高明的外交布局。

中國從《上海公報》開始,先承諾和平解決兩岸問題,以換取美國持續「一中政策」。圖為1972年毛澤東會見尼克森。 圖/美聯社
中國從《上海公報》開始,先承諾和平解決兩岸問題,以換取美國持續「一中政策」。圖為1972年毛澤東會見尼克森。 圖/美聯社

美國看台灣的態度,是一面鏡子

有人認為台灣不該在中美之間選邊。其實所謂選邊,並不只是口頭上支持哪一邊,而是在於「是否具體幫助哪一邊」。朋友就是要為彼此多想一些,多做一些。特別是其實台灣需要美國,遠大於美國需要台灣。從1949年起,台灣和美國70年來的關係最大特色,就是台灣比其他盟邦更依賴美國。亞洲的其他國家充其量只需要美國保護其安全,台灣或中華民國還需要美國支持其國際地位和身分。

這對美國來說,可能比保衛台灣安全更為複雜困難,因為美國可以在軍事上維持亞洲第一,但在國際事務上並沒有這麼強的約束力,能夠要其他國家一定要支持台灣。亞洲所有國家除了韓國,都早於美國撤銷對中華民國的承認,美國無法也從未干涉。

台灣和美國的關係必然受到美國與中國的影響,這對讀者們來說很容易理解;但同樣重要的一點是:台灣和美國的關係,一樣受到台灣與中國的影響。因為中國就離台灣這麼近,同時又是台灣最大的貿易夥伴和最大的敵人。台灣比美國更需要中國,極度密切的經貿依賴和社會連結使台灣沒辦法和美國對付中國時,同步採取協同一致的作為。這就讓台灣對美國的戰略價值沒有一般想像的那麼高。

對台灣而言,了解美國對台政策產生的原因,其實有助於我們更理解台灣過去和現在的真實面貌。這是我們為什麼要了解美國的原因。美國看台灣的態度,其實是台灣一面很好的鏡子。

在筆者撰寫本書的過程中,恰好也是台灣內外局勢風雲變幻的時刻。在皓首窮經之餘,不斷想起王維的《終南別業》。台灣是不是真的到了「行到水窮處」的時候,還能有「坐看雲起時」的機遇?過去,我們是靠美國才得以如此。對於一個如此重要的國家,如果各位親愛的讀者能夠藉由閱讀本書,對美國的對外政策多一些「凱風引柔蔓,時雨滋綠苔」的恍然,就是本書的最大目的。

※ 本文摘自《美國的決斷:台灣人應該知道的美國外交思維與決策》序言,更多內容請詳參本書。


《美國的決斷:台灣人應該知道的美國外交思維與決策》
作者:張國城
出版社:八旗文化
出版日期:2020/11/04

《美國的決斷》書封。 圖/八旗文化
《美國的決斷》書封。 圖/八旗文化

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