擁有海權，就擁有世界？挑戰海洋秩序的「不安定因子」中國

鳴人選書 22 Jan, 2022

國際社會耗費超過三十年歲月，歷經千辛萬苦，終於誕生出屬於海洋的國際規範《聯合國海洋法公約》（1982年成立，1994年生效），但中國卻對此擺出一副挑戰的態度。

中國竭盡所能想成為國際社會的一員，因此在1996年批准了海洋法公約，但在批准的四年前，他們已經制定了屬於國內法的《領海法》（1992年2月生效）。

中國的領海法一方面表示尊重海洋法公約，另一方面卻又明文表示自己不受這項公約所束縛。簡單說，這項法案是拉起一條預防線，好讓中國能在不全面接受海洋法公約的意志下遂行屬於自己的海洋戰略。

以下將以盡可能平易近人的方式來檢討《領海法》究竟如何挑戰國際規則，但因為筆者在閱讀中文一手資料上力有未逮，所以只能仰賴日語和英語的文獻。在《領海法》的日譯方面，我依據的是中國綜合研究所編輯委員會編纂的《現行中華人民共和國六法》。

中國的領海法有以下三點，明示其抗拒國際海洋規則，並且不願接受這種規則束縛之處：第一，中國單方面宣稱周遭海域的島嶼全都屬其所有；第二，中國禁止外國的「軍用船舶」（軍艦等）在該海域進行「無害通航」，通航必須向中國政府請求事前許可；第三，它把領海和鄰接區視為一體，並明記為了解決海洋問題，可以出動人民解放軍。

中國的領海法一方面表示尊重海洋法公約，另一方面卻又明文表示自己不受這項公約所束縛。圖為中國海軍。圖／美聯社

周邊海域的領土化

首先第一點，中國單方面宣稱周遭的島嶼全都屬於他們所有，不管周邊國家是不是實際控制著這些島嶼。總之這些地方就是中國的土地，比方說日本的尖閣群島，就是一個好例子。

接著在南海，中國將渴望領有的島嶼加以群體化後，把南海星羅棋布的島嶼在地圖上連結起來，形成名為「九段線」的非正式國界線，並且在中國製的地圖上印刷出來，宣稱這些島嶼連結圍繞起來的海域全都屬於中國領海。

《領海法》第二條明確宣稱了構成領海的「陸地領土」；可是在這當中並沒有具體的個別名稱，只是以極其曖昧的方式來加以表現。所謂「陸地領土」以「中華人民共和國大陸及其沿海島嶼」為前提，列舉了以下這些島嶼：（一）台灣及包含釣魚台在內的附屬各島（尖閣群島）；（二）澎湖群島；（三）東沙群島；（四）西沙群島；（五）中沙群島；（六）南沙群島，及其他一切屬於中華人民共和國的島嶼。

就像這樣，《領海法》宣稱中國周邊存在的島嶼全都屬於中國所有。儘管他們對這些島嶼都不曾實質控制，但當這部法律制定之後，他們就很理直氣壯地宣稱自己領有周邊海域的正當性。不只如此，就連日本的尖閣群島與菲律賓實際控制、位在南海的黃岩島也都算是中國領土。

英美要將周邊海域與海外各島嶼變成領地，都是以軍力實際能控制為前提；海洋法公約也以締約國的實際控制為前提，承認締約國領有該地這一事實。當然也有像日本領地竹島這樣，在歷史上原本都是由日本控制，但在第二次世界大戰後，被韓國趁著混亂進行軍事佔領的例子，因此現狀的實質控制，其實也不見得完全有效。可是中國卻在法律上，將自己不曾實際控制的島嶼和海域單方面劃為領土（領海），好營造出一種自己已經擁有該地的印象，這實在是一種「嶄新的手法」。

對無害通航的限制

第二點則是中國在《領海法》中，對世界各國基本認可的「無害通航」原則加以限制。

所謂無害通航，是指包含軍艦在內的船舶於第三國領海通航之際，應有「航行自由」的國際原則。簡單說就是不能進行政治、軍事、經濟活動與調查、情報蒐集，甚至連廣告和宣傳活動都不行，只能迅速航行通過。如果進行這些行為，那就會被視為「有害」。

中國在《領海法》中，也認可外國商船在領海內「無害通過」（無害通航）的行為，但當「外國的軍用船舶」進入「中國領海」之際，就必須獲得「中華人民共和國政府批准」（第六條）。又，《領海法》的內文是這樣寫的：「外國非軍用船舶，享有依法無害通過中華人民共和國領海的權利。」雖然沒有明寫是「商船」，不過大部分情況指的都是貨櫃船、油輪、散裝貨輪（裝載鐵礦石或穀物等未打包大宗貨物的船隻）、汽車輸送船、客輪等民間商船。

另一方面，中國對外國「軍用船舶」進入領海，則是抱持著必須由該國政府事先許可的態度，也就是否定「無害通航」。中國的立場是，因為軍艦是基於軍事目的建造的船舶，所以當外國軍艦通航中國領海之際，自然需要中國政府事先許可。不只如此，因為到底他國船舶算是軍艦、還是民間商船，最終認定都是中國政府說了算，所以就算是商船，也有被當成軍艦看待的可能。因此，按照這項法案的解釋與運用，中國政府若是自行判斷外國的民間商船含有軍事目的，也可以禁止商船進行海洋法公約所認可的「無害通航」。

還不只這樣，中國軍艦對於通航其他國家的領海，也會要求行使海洋法公約中「無害通航」的權利。中國軍艦在海外要求海洋法公約的權利，當其他國家的「軍用船舶」進入中國領海的時候，卻要適用作為中國國內法的《領海法》，對海洋規則的運用，明顯是兩套標準。將這部《領海法》老老實實讀過一遍，就會發現中國政府的裁量權實在很大，一切全都是以中國政府的判斷為準。

中國軍艦對於通航其他國家的領海，則會要求行使海洋法公約中「無害通航」的權利。圖／新華社

動員人民解放軍行使緊追權

第三點是，當「外國船舶」在領海與鄰接區有違法行為的時候，可以動員「軍用船舶」加以對應，亦即明記可以用軍事力量來解決海洋問題（第14條）。簡單說，就是明文規定可以動用人民解放軍進行軍事解決。不只如此，因為沒有明確區別領海與鄰接區，因此可以按中國方便，將鄰接區也解釋為「中國的實際領海」，從而無視於國際規則。

鄰接區本來只是為了防止領海內的特定違法行為（比方說取締偷渡、走私，對付檢疫與傳染病等）以及對之進行處罰而設置的必要措施，因此才在領海往公海12海里的範圍，特別設立出這樣的區域（參見第四章）。但中國對領海與鄰接區的標準相當具有彈性，因此光是讀條文的話，會覺得他們把領海和鄰接區都視為一體。

《領海法》規定，當外國船隻在中國領海與鄰接區中，發生違反中國國內法的行為時，人民解放軍和有關當局可以針對該外國船隻，在世界各地除該國或第三國領海外的地區進行追逐，並加以取締（第14條）。雖然該法中並沒有明確出現「人民解放軍」字樣，但其中的「中華人民共和國軍用船舶、軍用航空器」以及「中華人民共和國政府授權的執行政府公務的船舶、航空器」，實際上就是要以人民解放軍為主體，行使所謂的「追逐權」。

當「外國船舶」在領海與鄰接區有違法行為的時候，中國可以動員「軍用船舶」加以對應，亦即明記可以用軍事力量來解決海洋問題。圖／中新社

中國跨足海洋的三個危險性

在這裡我必須要指出，中國在不久的將來，對國際海洋秩序的變更會帶來的三個危險性：第一是「海洋國土」的構想；第二是海外的港口管理；第三則是跨足尖閣群島所在的東海區域。

中國在近年打出了「海洋國土」這個新的概念。他們將領海、鄰接區、經濟海域三者整合起來，理解成單一的「海洋國土」，也就是把所有的海洋都當成國土。陸地上明明只有一條國界線，但海洋卻有三個概念存在，他們覺得這實在太過複雜，於是提出「海洋國土」這一概念，將複雜一轉而成為單純化。對陸軍相關人士來說，海洋的國際秩序實在太過複雜也太難理解，所以只要照著「海洋國土」這種直線的思考方式去理解就夠了。然而，隨著「海洋國土」在中國人之間蔓延開來，很有可能會導致中國無視於海洋法公約，一味憑自己喜好建構海洋秩序的危險。

第二，中國透過鉅額貸款等方式，在海外展開港口整建的事業，包括斯里蘭卡的漢班托塔港、緬甸的皎漂港、巴基斯坦的瓜達爾港、阿曼的杜克姆港、希臘的比雷埃夫斯港等都在此列。因為斯里蘭卡還不出錢，所以中國實際上已經把漢班托塔港扣押下來，當成租界置於中國的管理下（自2017年7月起，租期99年）。

就這種情況來看，中國很有可能會對納入管理下的漢班托塔港制定新國內法，將之視同中國的港口，並宣布當地海域為中國的領海。這樣一來，中國也可以對與領海連接的鄰接區和經濟海域實施新的定義，從而讓「海洋領土」在海外進行擴張——確實蘊含著這樣的危險性。不只如此，中國在未來還會繼續運用「一帶一路」這個廣域經濟圈構想，就海外取得的港口權利制定新的國內法，把它們當成中國領土的一部分來對待，這樣的意圖恐怕已是昭然若揭。

第三是高喊「釣魚台是我國領土」的中國對東海的涉足。儘管國際都公認尖閣群島（釣魚台）是日本的領土，但中國依舊持續派遣公務船和軍艦前往尖閣群島海域，意圖營造當地為中國領土的印象，並改變現有的國際規則。

海洋秩序的不安定因子

透過《領海法》這部國內法的實施，中國界定了理想與幻想中的領海，並將之予以合法化的解釋。中國的《領海法》是在從海洋法公約成立到施行這段進程中誕生出來的產物，強烈反映了當時劇變的國際關係。同時在它的背後，也跟中國國內外交、軍事部門的政治對立，有著深深的糾葛纏結。中國在講到作戰方式時，有所謂的「三戰」（按中國人民解放軍政治工作條例規定）——輿論戰、心理戰以及法律戰，而《領海法》正是法律戰的一張關鍵王牌。

《領海法》中雖然完全沒有提及海洋法公約，但它毫無疑問是在意識到海洋法公約的情況下所制定出來的產物。而它的根本，則是不受海洋法公約束縛的強烈意志。這點從海洋法公約通過之後不久，中國便開始草擬《領海法》，並在海洋法公約正式生效前通過《領海法》就可以清清楚楚看得出來。

使用形形色色的新創語彙，挑戰海洋的國際規則；密切涉入海外的港口建設，並用自己的解釋方式，一步步伸張自己的「海洋國土」，這就是中國。朝向政治、經濟、軍事大國邁進的中國，當他們抗拒海洋的國際規則，並對海洋秩序的平衡狀態帶來不良影響的時候，會讓國際關係平添不安的危險性。

※ 本文摘自《海上霸權：從捕鯨業到自由航行的海洋地緣史》第5章〈挑戰國際海洋秩序的中國〉，標題為鳴人堂編輯所加，燎原出版授權刊登。