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是誰剝奪北漂青年的投票權?不能說的「不在籍投票」

「北漂青年」在九合一大選中成為熱門關鍵字。「北漂」在台灣語境中指的是,離開原居住...
「北漂青年」在九合一大選中成為熱門關鍵字。「北漂」在台灣語境中指的是,離開原居住地到台北工作的外地青年。 圖/路透社

在年底即將到來的九合一大選,國民黨籍高雄市長候選人韓國瑜打出「北漂牌」,使「北漂青年」成為熱門關鍵字。北漂,原為中國用語,學者葉高華指出「漂」不是一般的人口遷移問題,而是在中國特有戶籍制度下才會產生的戶籍問題。而這組用語「進口來台」後,指從外地(多是中南部地區)到台北工作的年輕人。以勞保局的資料來說,若不區分年齡,北漂的人數非常可觀:設籍於台北市的勞工人口不過132.9萬人,但卻有237.25萬人投保,顯示有超過100萬人是來自於其他縣市。

因為這些北漂青年的戶籍仍然設在原鄉,所以如何爭取他們返鄉投票,支持己方陣營,便成大選時候選人所關心的議題。然而,面對這種「返鄉投票」的老議題,卻很少有人想過,這些北漂青年明明常居外地工作與生活,為何不能擁有自己居住地的投票權,卻要長途跋涉,如鮭魚一樣返鄉,回到「老家」去投票呢?

姑且不論老家縣市長、議員、里長和自己的關係,其實多數時候,老家的民代其重要性不見得比起「現居地」的民代來得重要。又就算他們只有戶籍所在地的投票權好了,為何不能在台北市設個投票所,讓他們不用在選舉前搶車票、或讓家裡幫付高鐵票錢,舟車勞頓地回去行使投票權呢?背後其實是選舉成本和政治因素的影響。

戶籍與選舉名冊的硬性綑綁

有參與過選舉的成年人都知道,選票是依照所謂的「選舉人名冊」來發放,此點規定在《公職人員選舉罷免法》第20條第1項《總統副總統選舉罷免法》第16條第1項中,其他選舉像是農會、漁會、農田水利會也都是如此。

只是,「戶籍在哪」往往不代表「人實際在哪」,戶籍地和居住地不同步的情形,是當代社會的常態。立法院在2007年修正《刑法》第146條「幽靈人口投票罪」時,修法理由就提到:

……現未實際居住於戶籍地者有數百萬人,其因就業、就學、服兵役未實際居住於戶籍地,或為子女學區、農保、都會區福利給付優渥、保席次或其他因素而遷籍於未實際居住地,其原因不一……。

然而,由於選舉人名冊是依照戶籍所編纂,在人民居住地非為戶籍地時,就會喪失對居住地選舉的選舉權;就算是全國性選舉,也必須要回到戶籍所在地,才能夠行使該項權力。不僅直接影響投票率外,人民原本應受《憲法》保證的投票權,更是受到技術上的限制。

選舉人名冊直接援用戶籍資料,不考慮人民實際上住在什麼地方,對選務機關來說,可說是相當節省人力。因此若容許人民另外以勞健保資料、薪資所得扣繳資料、租賃契約等來舉證自己實際上的居住地,選舉人名冊的製作就會變得非常麻煩。

以前述《刑法》「幽靈人口罪」的立法理由來說,每次選舉前,戶政機關就要處理以百萬人為單位的選籍變動,並實際認定其居住事實,麻煩程度不亞於每年五月的所得稅申報。基於選舉成本的考量,最簡單的方法就是禁止人民可以舉證自己實際居住地和戶籍地不同,來移轉選籍到實際居住地投票,選舉人名冊簡簡單單就可以編好,交給選委會去處理。

由於選舉人名冊是依照戶籍所編纂,在人民居住地非為戶籍地時,就會喪失對居住地選舉的...
由於選舉人名冊是依照戶籍所編纂,在人民居住地非為戶籍地時,就會喪失對居住地選舉的選舉權。 圖/聯合報系資料照

不移轉選籍,仍有辦法保障人民投票權

只是,就算維持選舉人名冊綑綁戶籍的現狀,也不是沒有方法讓不在戶籍所在地的人民可以行使投票權,即過去一直都有被討論的「不在籍投票」制度。

例如,於投票日前,允許人民「提前投票」、授權給他人行使投票權的「代理投票」1、允許人民以郵寄的方式,將選票寄回戶籍所在地選委會的「通訊投票」,或是允許人民申請在實際居住地或工作地,對其戶籍所在地的選舉人行使投票權的「移轉投票」、於軍中、監獄等地方特別設置投票所的「特別投票所投票」。甚至,在資訊科技發達的現在,允許以自然人憑證的人別驗證方式的「電子投票」,也是選項之一。2

而不在籍投票的制度,過去在立法院討論時,就有立委於2006年表示已經存在於美國、英國、德國、日本、澳洲、紐西蘭等等92個國家,3甚至早在2004年時,菲律賓總統大選時,該國就在台灣、香港設置投票所,讓海外工作的菲律賓國民可以不用搭機返國,直接在工作地投票

當然,允許「不在籍投票」,勢必仍會增加選舉成本,例如「提前投票」會延長原本只有一日的投票日;允許「通訊投票」的話,對提前收到的選票信函就要有空間和人力去保管;「特別投票所投票」則必須要增設投票所,更是直接會增加選舉成本。至於「代理投票」、「電子投票」也會有查驗身分、保密投票結果的額外,對於員額甚少,只有投開票當天才會花錢請人的各地選務機關來說,恐怕不會樂見開放此種制度。

政治算計,成為墨守成規的溫床

且台灣的選舉生態,地區選舉要靠樁腳是眾所皆知的事,一位平時在外地工作的「北漂青年」,將成候選人無法掌握的變數,上至立委下至地方民代,往往不希望在制度上讓北漂青年成為左右選情的「變數」。若因為北漂選票,讓選情撲朔迷離,原本十拿九穩的選情卻意外落選,所投入的高額固樁成本,豈不全付諸流水?

就算不提地區選舉,全國性大選例如總統副總統選舉也會有政治算計的問題,因為「北漂」可不是只會漂到台北,漂出境外的人民所在多有,如前述菲律賓人民便是如此。而台灣除在海外有不少僑民,在對岸更是有著號稱百萬人數的台商,如果允許他們可以「不在籍投票」,對選情的衝擊也是不可小覷。

或許基於害怕允許台商在對岸投票可能會受到中國操弄,當年修憲時泛綠陣營就要求應禁止允許海外投票的情形,以至於現行《憲法》增修條文第2條第1項就有「……在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權,以法律定之……」的文字,直接封殺了台商、僑民在境外行使投票權的可能。

也正因為有百萬台商這個因素存在,過往立法院只要討論「不在籍投票」,往往都是泛藍提案,泛綠極力杯葛,4甚至還有於泛藍執政要討論ECFA時,泛綠陣營以政黨協商的方式要求不得提出不在籍投票的相關修法作為交換籌碼。5

正因為有百萬台商這個因素存在,過往立法院只要討論「不在籍投票」,往往都是泛藍提案...
正因為有百萬台商這個因素存在,過往立法院只要討論「不在籍投票」,往往都是泛藍提案,泛綠極力杯葛。 圖/聯合報系資料照

其他國家為何會施行不在籍投票?

此種質疑「不在籍投票」會不會造成地區選舉選情有變,或外國政府控制本國人民操弄選舉結果的擔憂,在其他國家難道不存在?為何其他國家還是可以施行此制度?不外乎就是擔心硬性要求人民一定要回到戶籍地才能投票,在二者相距甚遠時,會讓人民喪失投票意願,進而降低投票率,此在領域遼闊或是海外工作者甚多的國家特別容易發生;前者如美國、後者如菲律賓。

台灣領土雖然狹小,縱有諸多在境外的本國人民,投票率也不至於太低,甚至這些境外人民,還被特定政黨認為其投票會被操弄,認為其基本權應該受到限制,自然難以如其他國家一樣,廣泛地導入「不在籍投票」制度。但這樣政治算計的結果,卻也間接犧牲了「北漂青年」在外地投票的投票權。

北漂青年的投票權如何被保障?

固然基於種種考量,《憲法》增修條文封殺了海外台商或僑民境外投票的可能,但對於台灣境內諸多北漂青年來說,投票權仍應該受到保障,為了爭取年輕人選票,執政黨或許會有動機將原本視為禁忌的「不在籍投票」制度從冰箱裡搬出來,在僅限於境內投票的情況下,透過修法加以放寬。

但更進一步,或許是要檢討為何現行《選罷法》要求選舉人名冊一定要和戶籍綁在一起,除選務人員之外,別無例外的可能,以至於北漂青年明明長住台北,卻對台北市長、市議員、里長的選任無從置喙,甚至在北漂青年與在地居民發生爭議時,卻無法以選票為籌碼,遊說政治人物要站在自己這邊。這些因投票權遭剝奪的間接影響,或許也是政府未來在思考推動「不在籍投票」制度之餘,也要思考的問題。

2014年投票所首次開放錄影,民眾拿起手機錄下開票過程。 圖/聯合報系資料照
2014年投票所首次開放錄影,民眾拿起手機錄下開票過程。 圖/聯合報系資料照

  • 參照吳宇蓁,美國奧勒岡州全通訊投票實施經驗之研究,國立台灣大學政治學系碩士論文,頁2,2007年12月。
  • 參照陳朝建,我國實施不在籍投票的影響因素與挑戰-不在籍投票的政策可行性分析,中國地方自治,第63卷,第7期,頁4-17。
  • 參照 前揭註4,頁9-10。
  • 參照 張世熒、樊中原,我國實施移轉投票可行性分析,中國行政評論,頁41-68,2010年6月。
  • 參照 陳朝建,前揭註5,頁1。

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