維護國安或管制言論？從美國《外國代理人登記法》談起

寇德曼 13 Nov, 2019

俗稱「中共代理人法」的《兩岸人民關係條例》修正草案日前通過一讀。基於確保自由民主憲政秩序不被境外勢力所滲透，草案要求中共影響台灣境內政治活動的過程要「透明化」：

中港澳享有重大利益者，不得支配或投資台灣的傳媒（草案第33-6條）。
禁止受有中港澳實質指揮監督或報酬的台灣人民、團體、法人或其他機構，從事原本法律禁止中港澳人士從事的工作（草案第33-4條）。
禁止台灣人民、團體、法人或其他機構，於未經許可下，替中港澳或受有實質指揮監督或報酬者從事政治宣傳。¹

為了符合法律保留原則與授權明確性，此草案可說是鉅細靡遺地逐字逐款規定，白話來說就是禁止「為匪宣傳」。有台商組織擔心草案通過後，會動輒將他們這些與中國來往的人入罪；有在野黨也質疑修法是否是刑法第100條的復辟，侵害言論自由。

草案似乎早知道會引來如此反應，洋洋灑灑寫出其援引外國立法例，並強調美國聯邦最高法院也有判決支持這類立法，並無違憲之虞。²

防備「敵人」而生的法律

以台灣立法素來參照德國等歐盟國家或是日本的習慣，草案中只提了美國和澳洲，要說「代理人法」是一個普世價值，似乎也不太自然。姑且不論澳洲的立法例是去年才通過的《2018外國勢力透明化法案》（Foreign Influence Transparency Scheme Act 2018），其主要的參照對象，應是美國在1938年二戰期間的《外國代理人登記法》（Foreign Agents Registration Act）。

美國該法存在許久，最初可以追溯到1798年美法戰爭的外國人和煽動法案、歸化法案、外國朋友法案、外國敵人法案。這些法案皆是為了避免敵國人士在戰時批評聯邦政府、散布假新聞擾亂視聽而生，並允許總統將外國危險分子繩之以法。

雖然戰後因為失去「敵人」，外國人和煽動法案、歸化法案、外國朋友法案隨即被廢除，但外國敵人法案仍繼續存在。該法在1918年一戰期間再度修訂運作，二戰中並用以囚禁日本、德國和義大利等協約國人。³因此可以看出，這類法律在國家沒有「敵人」的時候，是沒什麼在運作的。

美國《外國代理人登記法》的立法背景同樣與戰爭有關，起因是防備二戰期間納粹德國的政治宣傳。由於德國在美洲大陸的阿根廷、巴西等地有數十萬移民，而大部分的移民對於德國政府表示同情或是支持。為了避免間諜滲透，政府強化監管，於是通過《外國代理人登記法》。

德國投降後，因美蘇冷戰隨之而起，該法仍有存在意義。但於1966年修訂後縮小適用範圍，從原本的不限於受外國委託之個人或組織，限縮到直接或間接受外國委託的個人或組織。此外，替外國服務的公關或媒體人員，都必須要向司法部登記為「外國代理人」，不能隱瞞身分。

登記內容包含逐月的財報和政治宣傳相關活動內容，而受外國代理人資助的任何研究報告或任何宣傳品，都要標明是受外國贊助⁴，且政府對此必須要負起舉證責任，證明對方是受外國之命令，或其他外國代理人的指揮或是控制⁵。

美蘇冷戰於1991年蘇聯解體而結束，該法隨即長年被冷凍。特別是1995年修訂時，更刪除司法部原本可以替外國代理人資助的宣傳品加上「政治宣傳」標籤的權力。⁶司法部在2004年時還承認，主管此業務的外國代理人登記處，其用來登記或追蹤外國代理人的資料庫，已經年久失修了。⁷

2016年的美國總統大選中，選前聲勢驚人的民主黨候選人希拉蕊（中），意外敗給共和黨的川普（右）。圖／美聯社

復甦的《外國代理人登記法》

為何冷凍的法案近年又開始發生效力？原因在於2016年的美國總統大選中，選前聲勢驚人的民主黨候選人希拉蕊，意外敗給共和黨的川普。

當時美國廣播公司（ABC）民調，在選前兩周還指出希拉蕊領先12個百分點；《路透社》選前三周和最後一次的民調，也分別認為希拉蕊勝出的機率高達九成五和九成。然而結果卻是川普得到304張選舉人票，大勝希拉蕊的227張，跌破媒體眼鏡。

意外的結果，促使美國在選後展開了俗稱「通俄門」的調查，指控俄羅斯政府偏好川普當選美國總統，所以於大選期間以散播假新聞等手段，透過旗下媒體干預選舉，左右了最後結果。

時任總統的歐巴馬先在選後一個月，大動作驅逐了數十位俄國外交官；國會於川普上任後，也由特別檢察官展開一連串對總統的調查；司法部更啟用《外國代理人登記法》，在2017年11月前要求包含影響力最大的「今日俄羅斯」電視公司等俄國媒體，必須登記為外國代理人。司法部代理副部長更公開表示：美國人有權利知道，誰在美國以外國代表的名義，為了影響政府或公眾進行活動。

這樣的做法，激怒了俄羅斯政府，不到一個月的時間內，總統普丁火速簽署國家杜馬（下議院）修正的兩部法令，授權俄羅斯司法部要求「美國之音」、「自由歐洲」等九家被認為是由美國支持的媒體（原本的登記制度只針對非營利組織），也要登記為外國代理人。

俄羅斯還強調，這是為了回應美國的指控，所做出的「一致」待遇。如「今日俄羅斯」等電視公司在美國必須繳交活動紀錄和財報，俄羅斯司法部同樣也要求「美國之音」等九家媒體繳納相類似的資料。⁸「美國之音」對此表示不服，寧願被罰款也不願意去登記為外國代理人，更堅持會上訴到歐洲人權法院，捍衛自己的權利。

俄羅斯政府認為Golos組織收了美國的錢，是外國勢力干涉俄羅斯政治。圖為2013年示威者於莫斯科抗議修法。圖／路透社

代理人法是把雙面刃

美國這種《外國代理人登記法》的邏輯，就如其最初的立法背景，在國家處於各種型態的「戰爭」，面臨「敵人」的時候，即有其存在的必要，且也能得到聯邦最高法院的背書。

例如1987年的Meese V. Keene案，該案是司法部將三部主題是酸雨（片名為Acid Rain: Requiem or Recovery, Acid From Heaven）和反核（片名為If You Love This Planet）的電影，認定是外國代理人的政治宣傳品。加州參議員Barry Keene想要播放這些電影，但不願意被貼上政治宣傳的標籤，所以提起本件訴訟。

聯邦最高法院認為就算將這些電影貼上政治宣傳的標籤，揭露相關資訊，實質上是促進言論自由，不是課予負擔，宣告《外國代理人登記法》相關規定仍然合憲。但是，當俄羅斯司法部同樣依照這個邏輯，要求境內如「美國之音」等媒體登記為外國代理人時，為何這些來自美國的媒體，反而主張該法侵害其言論自由呢？

俄羅斯主張這些組織受外國控制的理由有憑有據，畢竟其多少都有接受外國資金，這些組織自然全都可以貼上「外國代理人」的標籤，其宣傳也都會被視為「外國的政治宣傳」。

舉例來說，俄羅斯在2011年至2012年選舉期間，有個名為「葛洛斯」（Golos，俄文為ГОЛОС，也有翻譯成「聲音」）的非營利組織，不斷在網上張貼選舉過程涉及舞弊的影片。選後俄羅斯政府通過了類似外國代理人登記法的《關於一些作為外國代理人的非營利組織註冊管理辦法》的修訂⁹，葛洛斯隨即被列入適用對象，理由是俄羅斯政府認為這個組織收了美國的錢，是外國勢力干涉俄羅斯政治，甚至企圖發動「顏色革命」的代理人¹⁰。

「外國代理人」這個詞無論在英文或是俄文，很容易被聯想成外國間諜，俄羅斯的民調顯示，只有3%的受訪者認為這個詞具有正面意義¹¹。政府將非營利組織以收外國資金為由，貼上這個標籤，是在打壓特定對象、使其失去民眾心中的可信度；還是如美國聯邦最高法院所主張的，被貼標籤也不會造成負擔，反而實質上有促進言論自由的效果呢？

甚至，前述1987年的Meese V. Keene案中，是否會讓人懷疑司法部把酸雨和反核主題的電影貼上政治宣傳的標籤，是為了降低對美國石化產業、核能產業的輿論壓力？避免外國干預美國政治運作的立法目的，只是一個藉口？

結語

代理人登記法確實是防止敵對國家，透過媒體或其他組織介入內國政治運作的一大利器。將敵國代理人貼上標籤、揭露支配從屬或其他金流關係，確實可以降低其對國內民眾的影響力，執政黨會提出這次《兩岸人民關係條例》修正草案，或許其意也是在此。

只是美國、俄羅斯的運作結果，也顯示了其被用以打壓不同意見或異議團體的可能。若連酸雨或反核等環保議題的電影，在美國當年都能被看成政治宣傳而受代理人登記法管制，那立法院若通過這次修法後，是否真能如執政黨草案再三強調，只有涉及「政治」才受規範？

這可能要看未來實際運作狀況才知道，因為沒有什麼議題與政治無關，不是嗎？