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愛奇藝「非法落地」?中國OTT登台爭議下,不合時宜的電信法規

WeTV在臺北各處的廣告引起立委關切。 圖/取自WeTV Taiwan
WeTV在臺北各處的廣告引起立委關切。 圖/取自WeTV Taiwan

國家通訊傳播委員會(NCC,下簡稱「通傳會」)近日邀集各主管機關與地方政府,討論多位立委關切的騰訊WeTV廣告宣傳事件,最後定調依照《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》,認定像是愛奇藝、騰訊WeTV等OTT TV平台屬於「非法落地」,未經主管機關許可營業,因此不得刊登廣告,違者強制下架且論以新台幣10萬元以上,50萬元以下罰鍰。

行政機關看似在民意代表的壓力下終於振作、鐵腕執法,但既然通傳會認定這些OTT平台未經許可,為何只處理廣告而沒有強制下架OTT?由此可見,通傳會在這個問題上,恐怕是無可奈何的。

對於OTT平台,通傳會真的無法源可管嗎?

通傳會雖然一方面表示,「網際網路屬於開放環境」,言下之意似乎是因為網路世界「開放、自由」,所以技術上才難以管制中國OTT平台;但一方面又表示,7月將會推出《網際網路視聽服務管理法》草案,似乎草案推出後就能管理這些違法營業的OTT平台。然而矛盾之處在於,如果一個法律在技術上無法執行、沒有強制力,有何意義可言?

現行狀態要說沒有法源可以管理,其實並不準確,因為既有的《電信法》就文字解釋上,就可以處理所有網路線上服務的問題。舉例來說,中華電信的MOD是透過網路提供類似傳統廣播電視的服務,原本的「廣電三法」——《廣播電視法》、《有線廣播電視法》、《衛星廣播電視法》——不能處理MOD的問題,因為其並非透過「無線電」、「有線廣播電視系統」、「衛星」提供訊號,而是透過網際網路,不符合上述法律的定義,更別說很多媒體都在YouTube開設頻道,即時直播或上傳節目。如果MOD、YouTube的節目內容需要被管制,政府拿什麼法律來處理?因此,最終都會回歸電信事業的基礎法規,即《電信法》來處理。

相較於在傳訊訊號上依照媒介各立山頭的「廣電三法」,《電信法》對於訊號傳輸的定義可說包山包海,即「指利用有線、無線,以光、電磁系統或其他科技產品發送、傳輸或接收符號、信號、文字、影像、聲音或其他性質之訊息」。無論是有線、無線電、衛星訊號、網際網路等等,只要是透過科技產品發送訊號的行為,《電信法》都有辦法管理。事實上,中華電信MOD就是依據《電信法》的子法《固定通信業務管理規則》來提供服務。

且《電信法》與「廣電三法」相同,也有要求利用科技設備提供通信服務的第一類或第二類電信事業,皆須向主管機關申請許可。換言之,所有線上OTT TV平台既然是利用屬於電信設備的「網際網路」提供節目訊號,即與第二類電信業者提供的服務一樣,屬於「廣義的通信行為」,或是《通訊傳播基本法》所稱的「通訊服務」。依照既有《電信法》的規定,業者都要經過通傳會許可,否則不得營業。

NCC根據《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》規範,表示愛奇藝等中國OTT平台未經...
NCC根據《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》規範,表示愛奇藝等中國OTT平台未經許可在台營業,不得刊登廣告。 圖/路透社

通傳會是不能管,還是管不到所以不想管?

然而,《電信法》對於電信業者的定義,其古老程度和「廣電三法」一樣,是1996年網際網路黎明時期的產物,難以跟上如今的時代潮流,一律要求業者應事先取得許可否則不得營業的概念,根本無法執行。

再說,如果提供前述「電信服務」的業者就被認定為電信業者,那麼所有網站都算是電信業者了。一個民主自由國家不僅難以要求人民架設網站前要和主管機關請求許可,遑論網路上網站成千上萬,伺服器架在國外、匿名設立所在多有,通傳會的行政能量根本不可能一一處理。

就算把「電信服務」的範圍,限縮到像是中華電信等提供典型「電信傳輸服務」的業者,通傳會也不願意管。舉近年的例子來說,LINE可以用來互相通話,和既有的電信電話服務明顯重疊,但通傳會並不認為LINE是第二類電信事業,只認為這是APP用戶間的通訊行為,不像SKYPE可以透過APP撥打行動電話,迴避了LINE提供服務前需不需要通傳會事先許可的問題。

否則,微軟的MSN、雅虎的即時通、臉書的語音通話,其實也都算是電信事業。通傳會或當年的電信總局,就得發函給這些公司,警告他們已經構成未經許可經營第二類電信事業。

如此一來,首先可能引起外國政府的不滿,採取貿易手段報復;第二,可能引起人權團體質疑台灣政府仿效獨裁國家,企圖事前審查網路通訊內容,侵害自由人權;第三,如果這些公司真的把台灣的服務斷訊,受害的是台灣廣大的消費者;第四,除非台灣政府仿效中國建設網路長城,否則如何阻止上述業者透過網路在台灣提供服務?最後,這些公司如果在台灣沒有分支企業,台灣政府有可能對身處外國的企業行政執行嗎?司法實務上常見法院或地檢署向臉書、LINE調取被告通聯記錄,要證明被告犯行,遭臉書和LINE公司拒絕,身為行政機關的通傳會,怎麼可能比司法機關更神通廣大,讓外國公司願意配合?

於是通傳會當初遭質疑是否要命同樣身為OTT平台的Netflix登記為第二類電信業者時,就無視《電信法》對第二類電信業者的定義,自行限縮認為第二類電信業者必須要限於利用第一類電信業者的「電信商網路」,而不包含「網際網路」。所以Netflix不算第二類電信業者,不只不適用「廣電三法」,也不適用《電信法》。Netflix如此,愛奇藝和騰訊當然也是如此。

NCC在2016年回應認為Netflix並不算第二類電信業者。 圖/路透社
NCC在2016年回應認為Netflix並不算第二類電信業者。 圖/路透社

電信法管不了,另立新法就能處理?

如果說《電信法》處理不了LINE或是臉書,是因為台灣根本管不著、也不敢怪這些外國公司,那就算立法院通過《網際網路視聽服務管理法》,政府也不可能突然讓外國業者全都願意聽任管理。

先不論台灣與中國特殊的關係,致使政府基於政治因素,在Netflix可以於台灣合法營業之際,不能允許愛奇藝、騰訊落地的差別待遇。過去透過網路提供服務的OTT平台從來都不需政府許可,只有政府能不能事後禁止、強制下架的問題。

例如先前遭強制關閉的OTT平台楓林網,提供數以千計的節目,甚至包含美劇、陸劇、日劇、韓劇等,然楓林網的營業不要說沒有經過主管機關許可了,諸多內容搞不好都未經著作權人授權。司法檢警在美國業者提告下,近日就以違反《著作權法》為由,逮捕被告、要求馬上關閉網站,並放上刑事局的警告啟事來示威。不過,若楓林網負責人不在台灣,台灣政府或司法機關能拿它有何辦法?

媒體隨即指出,楓林網關閉後,網路上能提供類似服務的「追劇網站」仍然多的是,刑事局豈有可能比照楓林網,前去逮捕負責人,宣示台灣的司法威信?畢竟,這些網站的介面是簡體中文,負責人或伺服器也許在海峽對岸或是世界各地,超出台灣司法權所能處理的範圍。

即使立法院通過《網際網路視聽服務管理法》,中國OTT平台繼續透過網路在台灣提供服務,透過境內或境外代理商以電子支付或是其他方式收款,或是在節目中置入廣告來獲利,服務內容則透過Google、臉書、LINE或是其他線上平台、廣告代理商來宣傳,通傳會有可能以中國政府對待YouTube的方式,要求這些OTT平台下架嗎?

結語:現行法規真的合時宜嗎?

在諸如《電信法》、「廣電三法」、《兩岸人民關係條例》等法規,仍停留在立法初期,沒有隨科技進步、社會變遷而修正的情況下,新創產業反而會被既有法規給綁手綁腳。

撇開中國OTT平台到底要不要經過主管機關許可才能落地的法規爭議,這些OTT平台在現實中的用戶人數,早已經不是通傳會可以無視,繼而直接動用《兩岸人民關係條例》處理的程度。既然通傳會不敢動輒將LINE、臉書等通信軟體界定為第二類電信產業,有可能為回應立委的意氣用事,要未經許可的中國OTT平台全部退出台灣嗎?

更遑論,自詡自由民主的台灣難道願意學習中國搭建網路長城,以驅逐YouTube的方式來限制中國OTT平台在台灣提供服務嗎?因此,我們應質疑的是,除了電信產業在法律上的許可制度外,這是否只是台灣想管制愛奇藝等OTT平台卻又力不從心的結果,而這恐怕只會讓既有法規看起來更不合時宜。

電信相關法規沒有隨科技演進而修正,反而會使新創產業綁手綁腳。 圖/聯合報系資料照
電信相關法規沒有隨科技演進而修正,反而會使新創產業綁手綁腳。 圖/聯合報系資料照

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