修法只為回應「社會期待」？淺談《教師法》的功能與價值

《教師法》修正草案已於5月1日立法院完成初審，儘管在這次修法期間，教師團體提出不同意見¹，多數爭議條文委員們也都尊重教師團體建議，未進行大幅修正，但總體而言，仍有為德不卒之處。

此次修法針對「如何界定不適任」以及「如何對於不適任教師的作為與處置」，並沒有讓教學現場的教師處境與學生權益有充分討論，無怪乎，教師團體對修法有強烈反彈，認為「根本就是教師刑法」。

然而，《教師法》對教師與學生的重要性何在？為何不該在沒有通盤考量下修法？修《教師法》的必要性是什麼？這是教育部必須回答的問題。

教師法的價值與角色

《教師法》第1條「為明定教師權利義務，保障教師工作與生活，以提昇教師專業地位，特制定本法」，開宗明義闡釋《教師法》在權利義務上對教師的規範。提昇教師專業的內涵便在保障學生權利和維持教學品質。因此，在第四章進一步明定教師的權利義務，第16條：

教師接受聘任後，依有關法令及學校章則之規定，享有下列權利：……七、除法令另有規定者外，教師得拒絕參與教育行政機關或學校所指派與教學無關之工作或活動。

第17條則明定教師所須負擔的義務：

教師除應遵守法令履行聘約外，並負有下列義務：……二、積極維護學生受教之權益。三、依有關法令及學校安排之課程，實施適性教學活動。四、輔導或管教學生，導引其適性發展，並培養其健全人格。五、從事與教學有關之研究、進修。九、擔任導師。

上述法條在在指出教師的工作內容是以「教學」與「輔導」學生，以維護學生受教權益，如果有與教學無關之工作，教師是有權拒絕的，如此才能保障教師教學與輔導工作可以盡心盡力，為國家社會培育具有「當代公民素養」的國民。這正是《教師法》對社會之價值並規範教師所應有的角色。

然而，全國家長教育志工團體聯盟（下簡稱「家長聯盟」）卻公開指稱：「台灣畸型的教師法近30年，危害了多少台灣的孩子，領公帑的公立學校教師，竟然可以組織工會，幹部爭取許多會務假，讓孩子必須接受代課老師，台灣可以組工會的公立學校老師，在處理不適任的教評會中，竟然擁有三分之二的席次，供人決定自己的聘免，讓大多數優秀老師的台灣教育環境，卻擁有不少的不適任教師沒有辦法處理，近三十年有許多的孩子受害，社經地位弱的孩子受害尤甚。」

僅因教師領公帑便宣稱教師不應有組織工會維護自身權益的權利，殊不知職業工會的重要性正是為該職業成員，維護其應有的權益並善盡「專業」角色，教師團體亦同。

教師的職責應專心於「針對學生的教學與輔導」，雖有法令保障，若無教師工會可以維護法定權利，當面對各行政單位任意指派工作，而在行政權力要求而無法拒絕時，那麼學生受教權又應如何被保障？

此外，家長聯盟提出的5點修法意見²中，預設了目前各級教師不僅缺乏專業、怠惰，更要求法律規定教師應負擔教學與輔導學生以外的業務。如直接規定教師進行暑假進修、教師有擔任行政職義務等。這些實際上是在阻礙教師角色的核心價值，將加速行政效率的責任轉嫁給教師，更不用說強制暑假進修是否定專業職能進展。

另外，5點意見中要求「教師評議委員會」（下簡稱「教評會」）必須下降教師比例，以及校外的「教師專業審查委員會」（下簡稱「專審會」）必須增加家長代表，也是預設所有老師皆會「師師相護」傷害學生，是徹底對教師不信任。

教師「體罰」與「狼師」的處置應修改相關法令規範

我在上一篇文章〈《教師法》修不修？反思教師在台灣社會的處境〉提到，本次修法爭點關鍵在於「加速淘汰不適任教師」，因而發展出教師會與專審會的組成比例討論，主要目的是在下降「不當體罰」與「狼師」的解聘門檻。

然而，為此二類教師而對《教師法》修法，可謂是頭痛醫腳。因為在教育相關法令中，早已針對涉及不當體罰與性平事件等教師有相關處置辦法，即為《公立高級中等以下學校教師成績考核辦法》（下簡稱「教師考核辦法」）。

在教師考核辦法的修法過程中，民國93年³、97年⁴就針對「體罰」進行修法；民國99年則針對性平事件處理再修法⁵，意味著在教育相關法規中，的確對於上述二類有相關的懲處。

進一步檢視教師考核辦法條文第6條所明列的獎懲一覽，其規範內容不是對於「不當體罰」的判定模糊，或是對於性平事件的懲處僅止於「未依規定通報」，並未明確規範狼師的懲處方式。考核辦法中沒有針對不適任教師有「懲處達一定標準」必須送教評會審議之相關規定，才會造成輿論將矛頭指向《教師法》修法。

教師多半也是家長，當然在意「不適任教師是否有機制可以令其不再傷害學生」的問題，「保護學生不受傷害」當然是教育現場教師重要的責任與義務，但是，沒有適切地修改關鍵法令，能期待「不適任教師」從教育現場減少嗎？

建立完整的教師評議結構，才是化解家長與教師間衝突的唯一方案

此次《教師法》修法為「加速淘汰不適任教師」，將教評會中的教師比例進行調整，當處理教師解聘、不續聘案時，教師代表少於二分之一，並增聘校外學者專家擔任委員，以回應家長團體批評「師師相護」。

這一點，正如教師團體反對的理由：如此修法將使行政體系更有機會掌控教師工作權，讓站在第一線的教師動輒得咎。立法院協商的結果，修訂為「只有在處理涉及性平、體罰、霸凌的不適任案時，教師代表需少於二分之一」。

然而，若教師代表人數減少，行政系統的掌控就相對增加的話，面對涉及性平、體罰、霸凌等不適任案時，行政干預教師專業的狀況不啻更加嚴重？淘汰不適任卻配合行政教師不會更困難？還是行政體系解聘「不合意」教師會更容易？

歸根究柢，教改團體與家長團體擔心「師師相護」造成不適任教師無法「合法淘汰」，希望透過修法將教師會成員之教師代表比例降低，以加速淘汰不適任教師是緣木求魚。因為，「師師相護」的發生難道是來自教師代表的「相護」嗎？還是行政系統介入之下卻不積極處理呢？這樣的疑義，修法應該思考的方向，並非無前例可循。

不論公私立機關任職人員，都在乎「考核」是否被公平、公正、公開地審議，因此，《教師考核辦法》第15條明文規定：

……教師年終成績考核及另予成績考核結果，應於每年九月三十日前分別列冊報主管機關核定。

顯示儘管校內的考核已經有「考核委員會／考核會」⁶審議教師考核事宜，過程中仍須主管機關核定（不是「備查」），意即考核結果是學校教師專業審議的結果，主管機關仍可以依據考核審議結果的「適法性」，進行「核定」。

然而，《教師法》第14條：

……經教師評審委員會議決解聘或不續聘者，除情節重大者外，應併審酌案件情節，議決一年至四年不得聘任為教師，並報主管教育行政機關核准。

此條完全沒有出現在此次修法討論中，才是導致教評會可以被「師師相護」的關鍵——如果教評會因為「師師相護」未做出不得聘任為教師的審議結果，難道不應該參照教師考核辦法報主管機教育行政機關核准？

有關教師不適任的事件調查，目前仍交由學校單位進行，難免球員兼裁判與同事情誼的糾葛，更難避免行政介入的情事。因此，是否由主管教育行政機關邀請專家學者，針對教師不適任事件規劃調查人力，對教評會所「應」審議的不適任教師事件進行調查報告並提出相關意見報告書，交付教評會審議。

如此，一方面可以客觀陳述事件，不至於受到同事之間的平日印象影響，另一方面，教評會必須依據調查報告書進行審議，主管教育行政機關也可有專家意見可判定教評會審議結果之適法性與適切性，既可保住尊重教師專業，也可讓專家學者在教師評議程序中有其特定之角色與功能。

教育部應負起行政主管之責

教育部是教育事業中央主管機關，對於教育法規理當熟稔，並應建立法規架構之完整性。然而，教育部於2017年3月起即邀請學者專家、校長、教師、家長團體參與修正草案討論會議，但不知道是否周延地審視相關教育法規，還是只針對《教師法》修法進行討論？

若如教育部長潘文忠4月15日對媒體所說明的：「修法重點是回應社會期待加速淘汰不適任教師，也針對教師解聘、停聘提出詳細態樣，盼讓教評會或專審會有所依循。」

足以反映教育部長期以來對於教師專業的踐踏與漠視——當社會對教育律法有微詞，就無視教師的專業與獨立機制，冒進修改《教師法》，不僅未周延審視相關法規，更罔顧該法之價值與角色，可謂失職。

當修訂法律的談判，不是基於道理，而是利益，那麼，律法的修訂將只會在利益的增減上不斷地偏離，完全不在乎各項律法對於社會的功能與價值。更何況，今日的修法權力在中央政府機關，做為全國行政管理者的的權力主導者，只因為非公共的「偏狹利益」，如：選票、或是特定團體的目的，那就連保障大多數國民利益的最低妥協原則，都不復可期！

• 不同意見包括：應依釋字第702號，解聘、不續聘教師應注意比例原則；應斟酌不適任教師定義；政院版草案第14條將使過去因政治案件或曾有二年以上徒刑，悔過成教師者頓時失業；高教工會批評修法將「限年升等」與「教師評鑑」強制資遣大專教師的懲罰條款直接入法；無不正行為也不保證不續聘等問題。全國教育產業總工會亦發表四點聲明強調修法影響教師權益，可參酌上述新聞連結。
• 全國家長教育志工團體聯盟提出《教師法》的修正意見：
  一、教評會的組成比例，必須有效避免師師相護，為兼行政職的老師比例應佔1/3、社會公正人士及家長佔1/3、相關行政人員佔1/3，有效執行教評會權責，不再犠牲成長中的孩子，與世界接軌。
  二、台灣的教師不能獨外於世界，必須接受教師評鑒，有效鼓勵絕大多數優秀的台灣老師，要求少數教師改善教學並專業成長。
  三、明文規定教師暑假進修。
  四、教師有擔任行政職的義務，對於行政教師必須適當給予加薪減課，改善目前行政大逃亡的現象，並有效強化公立學校行政效率。
  五、專審會必須明文增加家長代表，以正確表達學生及家長的立場，有效處理不適任教師問題，保護學生權益。
• 「公立學校教職員成績考核辦法（草案）」歷次會議通過之修正條文930920，修法理由書中提到：「有關禁止教師體罰，本部於九十四年九月六日修正學校訂定教師輔導管教辦法注意事項，明定教師輔導與管教學生，不得有體罰學生之行為，且不應對學生身心造成傷害，並於修正本辦法時，確認教師管教措施應不得對學生身心造成傷害之政策，將教師不當之管教行為應予懲處且體罰應不限於肢體行為，言語之羞辱如造成學生身心傷害者，亦同，故於第六條第一項第四款第三目明定「體罰或以言語羞辱學生，影響其身心健康者，記過。」
• 「公立高級中等以下學校教師成績考核辦法」修正總說明970116，修法理由書中提到「關保障學生身體自主權及人格發展權之規定，並貫徹禁止教師體罰之政策，配合教師輔導與管教學生辦法注意事項及學校實施教師輔導與管教學生辦法須知有關明文禁止教師違法處罰（包括體罰）及不當管教學生之規定，同時，基於維護教師專業自主權，將現行輔導、管教實務上較無疑義之作法，條列為一般輔導管教措施，供教師參考，並賦予其必要之裁量空間，爰依上開教師不當管教之處置及違法處罰之程度，修正本辦法第六條……身心傷害，情節重大，予以記大過；違法處罰學生或不當管教學生，造成學生身心傷害，予以記過；違法處罰學生情節輕微或不當管教學生經令其改善仍未改善，予以記申誡之規定。另就教師有其他違反有關教育法令規定之事項，情節輕微者，增訂得予以申誡懲處之規定。又為避免教師對學生輔導與管理工作消極不為處理，故教師對學生輔導與管理工作，未能盡責，雖未發生事故，亦應予以懲處。（修正條文第六條）」
• 0990906B立法理由書中提到「配合性別平等法第二十一條及性侵害犯罪防治法第八條第一項規定，教育人員於執行職務時，知悉兒童及少年有疑似性侵害情事者，有通報之法定義務，爰修正本辦法第六條，增列有關教師於執行職務知有校園性侵害事件，未依規定通報，予以記大過處分知規定。」
• 《公立高級中等以下學校教師成績考核辦法》第8條「辦理教師成績考核，高級中等學校應組成考核會；國民小學及國民中學應組成考核委員會（以下併稱考核會）……」