同意與不同意之間：從公投十案反思台灣公民教育

11月24日九合一大選暨公投投票後，全民度過了一個即期待又驚訝的疲憊周末。縣市長與縣市議員選舉受到全國矚目，10項公投案結果也牽動全民情緒，而冗長的開票過程所引發的爭議，午夜陸續在網路上傳開。

公民發聲的迫切性

中華民國的公民選舉已行之多年，不管是代議選舉或直接選舉，都是公民日常生活的一部分。然而，「人」的選舉並沒有讓人民有「做主」的感受，因為「人民做主」的時刻僅限於投票當時；選舉結果確定後，人民隨即失去「監督制衡」的實質影響。即便是連年上演的抗爭行動，也只是「間接影響」，真正能夠被執政者聽到的聲音，就是在每屆選舉中以選票「教訓」某政黨或候選人。¹

社會現狀之所以如此，並非來自選舉方式，而是媒體與知識份子長期以來並未嚴加檢驗政治人物應有的政治素養，也包括評估選舉政見的適切性、執政團隊對落實政見的可行性，以及執政過程中政策推動的周延性是否完備。

媒體及其「媒」用學者對選舉大多關注的是，政黨支持之選民板塊、棄保對選舉結果的影響、從民調預測選舉結果等枝微末節，甚少為不諳政治現象與政治學原則的普羅大眾諍言監督。

直到2004年1月2日《公民投票法》正式實施，才為人民「直接民權」「主權在民」開啟一線生機。²然而，從2004年至2008年共提出的6項公投案，³皆因投票人數未達50%門檻而被否決。

由於公投案通過的門檻相當高，使得當年《公投法》實施時被戲稱為「鳥籠公投法」，因此才有2017年的修法——有效同意票達投票權人總額四分之一以上者，同意票超過不同意票即為通過——促成今年10項公投案的全民運動。由此可見，人民是多麼急切地希望能夠自主發聲，達成真正的「人民做主」。

公投是否提升了民眾的民主素養？

2012年，教育部提出「現代公民核心能力養成計畫」中，對民主素養的定義為：

現代公民須具備透過民主程序處理爭議的能力。應教育學生尊重事實、講究理性溝通，培養公民具備參與民主審議、面對合理爭議所需之知識、技巧與美德。

此次公投，實可深切探討與反思：何謂尊重事實及理性溝通？公投過程中所產生的爭議，是否有透過民主程序處理？

過去幾個月，各項公投案正反方在社會上的發言，使得「辯論輸贏」成為拉票的戰場。像是有關婚姻平權的提案，兩大陣營在辯論過程陳述觀點時，多以「歧視」或「破壞傳統價值」等言語，試圖在論辯場域取得勝利。

退一步來說，即便正反雙方已在各自的論述上闡明過「為什麼不同意就是歧視」「為什麼不同意就是破壞傳統價值」等觀點，然而在時間有限的公投過程中，大多民眾最後只對「歧視」或「破壞傳統價值」等煽動性宣傳詞彙較為有感，是難以否定的事實。

也因公投案數量多，投票日前夕還出現「公投簡稱」以及「如何投公投票」的懶人包。被簡化後的公投名稱與提案內容不吻合，容易誤導民眾；懶人包則以道德勒索般文宣——不支持就是歧視／破壞、歧視／破壞是不正義的、正義的人就要支持——提醒民眾「這樣投就對了」。

公民是否會因上述所謂歧視、破壞、不正義的指控，再次落入跟選舉一樣的狀況，被迫必須「選邊站」的表態窘境？如果公投造成公民被道德勒索而非彙集全民意志的過程，那麼我國社會民主政治的發展，還值得期待嗎？

人權能／不能公投？

新科台北市議員苗博雅曾提出，「人權不能夠只因為公投就（被）剝奪，因為人權最少有憲法保障，但是人權可不可以用公投來確立、來確保呢？當然可以。」⁴

然而涉及人權的同婚公投（第10、12、14案）皆為公投法所適用的「立法原則之創制」。如果「人權不可以公投」是對於人權價值之根本性「不可以」公投的意涵，那麼，平權一方或不該提出相對於反對修正民法以保障婚姻平權之公投案，而應透過各種方式阻止「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合？」（第10案），以及「你是否同意以民法婚姻規定以外之其他形式來保障同性別二人經營永久共同生活的權益？」（第12案）此兩案成案，或訴請兩案投票結果無效。⁵

既然平權方認為「人權不能公投」，那麼或許不採公投來確立或保障，才不會因為投票結果造成人權價值之動搖。而所謂的「人權不能公投」的策略，面對本回其他公投提案，相較之下也顯尷尬。反空污、反核食哪一項不涉及人權呢？

人民意志 vs.大法官釋字

公投第10案、第12案及第14案等三案，在行政院意見書的回應是：憲法保障同性間得以結婚之權利，已經司法院釋字第748號解釋確認，不會因本次公投結果而有所變更。

從代議政治的架構，大法官的確具有其民主正當性，被賦予直接否決違憲之立法，然而，公投是直接民主的形式，彌補代議政治之不足。因此，公投通過所產生之律法創制與複決，也可對於立法結果直接否決或要求立法。然而，行政院的意見書表示公投結果不能違憲，而違憲與否將成下一波輿論攻防的戰場。如何審查？審查結果能否讓700萬張選票心服口服？代議民主體制的大法官會議面對直接民主的來勢洶洶，其間的衝突該如何緩解？假設公投結果在往後立法審查時遭判違憲，那麼一句「違反大法官釋字」，真能當作什麼事都沒發生過嗎？這樣的民怨是否會於下一任選舉時爆發開來？甚至成為選舉過程對罵的素材？實在不可不慎。

有關公投結果、行政體系、立法單位與司法單位間之法律位階關係，過去因為沒有成案之公投結果，始終沒有深切的討論與共識。此次公投之之後，應該進行相關的法學理論探究，為我國民主制度建立適切之律法精神。

同意與不同意，真的是贊成跟反對嗎？

對於公投之創制與複決，表達「同意」或「不同意」並非只有考量公投提案之訴求是否具正當性，立法精神、法律條文、政策內容都是影響公民投票意向的關鍵因素。

就以公投案第16案為例：

您是否同意：廢除《電業法》第95條第1項，即廢除「核能發電設備應於中華民國一百十四年以前，全部停止運轉」之條文？

此案又被簡稱為「以核養綠」。然而因為提案文字與文義的關係，在投票行為與結果上並不是那麼截然二分。換句話說，在本案中，公民投下同意票，有對於法律文字本身的不同意，也有對於國家能源政策規劃的質疑，也有因為在能源配置上有所疑慮，對於2025年這個「大限之日」不抱期待而投下同意票。

相對一方，投下不同意票，一方可能因為反對重啟核電，另方面或是反對提案人的能源配置，或是即便對2025年能否達成非核家園有顧慮，但仍堅持需有法律條文作為依據，因此投下不同意票。

是以，公投提案人理由書的正當性，以及政府意見書的說明，都是影響公民同意與否的因素，而複決或創制之法律／政策的「內容」周延性，也會影響公民投票的選擇。如以核養綠提案僅提出廢止現行法律，而未就未來規劃提出實質可理解的內容，也帶來更多的不確定性。

再說，政府推動年金改革不是正確的訴求嗎？促進轉型正義不該做嗎？但是，政府如何制定年金改革與轉型正義的法律條文，並提出具體可操作的政策內容，也才能符合程序正義、公共利益，把「對」的事情做「對」，不也是同等重要嗎？

小結

回顧過去數十年民主政治的發展歷程，公民素養教育一直有個困境：面對選舉人的政見，經常只有訴求而沒有內容。因此，當選之後會如何落實「訴求」式的政見，是當前以選舉為「唯一形式」的民主政治最令人感到不安的處境，而人民也只在政見跳票後心生不滿，不論綠地變藍天或藍天變綠地，「換黨做做看」始終是最無力的抵抗。

反思公投的提案過程，不只提出訴求，也必須提出訴求相關的周延且合適的法律／政策之內容或觀點，畢竟少數人的思慮難以周全。經由公投提案的程序如何使其訴求不僅具有社會公義的正當性，也可經由各方說明與辯論，讓公投提案成為凝聚社會共識的機會，更是促進民主社會發展與深化的關鍵，讓「主權在民」的精神成為民主政治的重要基石。⁶

因此，公投的同意與否，不能僅在於對於訴求，或說是口號的買單與否。公民社會更需面對的課題是，公投提案背後的實質內容是否被討論、被溝通、誰是利害關係人？如果我們僅在訴求上贊成或反對，而未深究其實質內涵，且對相關提案缺少政策的可行性與周延性之辯論，如此，我們也失去了一次全體公民素養教育的契機。希望這樣的遺憾，可以在本次公投後被即時改正與檢討。

• 過去兩年民進黨執政過程，雖然推行各項政策不乏舉辦公聽會，乃至大規模的委員會諮詢會議，但是，正如網路風傳「新戰神」世新大學陳政亮教授曾在2017年11月21日立法院 勞基法修法公聽會時所說的「今天是不是只是跑程序」，從不「接納」社會各界的意見，只是「專橫」執行政策，導致2018年九合一大選出現「討厭民進黨」之最大黨的特殊現象。
• 公民投票法第1條「依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。」
• 可參照中央選舉委員會網頁公告之93及97全國性公投公報，或參照維基百科「中華民國全國性公民投票」條目說明。
• 在百辯金剛同性婚姻修民法，或另立專法好？直播節目中，苗博雅所發表之意見（16分20秒至36秒）。
• 這一點，婚姻平權支持者必然認為「公投成案已經檔不住」「訴請投票結果無效曠日廢時且未必勝訴」，這都是可以「理解」並「聲援」，但這才是「理性溝通」的社會機制，而不是落入「公投未通過」是否代表社會大眾「不同意」該項人權應該被保障的窘境。其實，台北市長候選人丁守中提出「選舉無效」訴訟也是類似的處境。
• 正因為此公投案對於民進黨政府的「非核家園」政策並沒有立即性約束力，因此提案人黃士修先生「將發動以核養綠公投二部曲，重啟核四綁定2020總統大選」，但是，黃士修先生也誤會公投結果是「近600萬民意對非核家園投下否定票」，因為投下「同意」票的意涵並非只有「反對非核家園」，還有其他無法經由「同意」與「不同意」兩選項所能表達之意見。