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郭鴻儀/進擊的環境影響評估(上):環評為何成投資發展絆腳石?

圖為台塑麥寮園區。 圖/聯合報系資料照
圖為台塑麥寮園區。 圖/聯合報系資料照

「環境影響評估」近來又遭點名是我國投資發展的絆腳石。理由不外乎是效率不彰、審查程序曠日費時,如103年進入二階環評審查的「國道7號高雄路段計畫」,耗時3年多,已舉行15次範疇界定會議,卻仍未完成二階評估報告書初稿。

《環評法》自1994年立法至今,僅經過三次小幅修正,制度確實有重新檢討的必要。其核心問題仍在於環評制度是否已健全完備,足以發揮制度目的及功能。對此,本文試圖從環評的目的功能出發,並參考國際間從環境影響評估到社會影響評估的發展,提出若干想法,供各位讀者參考。

環評的目的及功能

依環評法規定,環評制度目的是為預防、減輕開發行為對環境造成的不良影響,藉以達成環境保護之目的。我國先天上因為地理位置及地質條件,地狹山高、多地震、颱風等天然災害,因此,追求經濟發展同時必須充分考量環境限制條件,規劃必要的防災措施,以減少天災所造成的損害。

過去,南投縣政府廬山風景特定區,雖帶來龐大溫泉商機,卻也因過度開發逾越環境承載,數次風災豪雨,造成重大災害。而開發行為伴隨的各種污染以及環境破壞問題,必須在規劃之初即納入思考,才不至於在享受經濟發展成果,也同時賠上人民的健康及生命安全。

2002年環境基本法立法通過,環評制度目的不應僅限於評估環境影響,更應提升為落實我國環境基本法,以及國家環境保護計畫的國家環境治理願景,包括實踐永續發展目標、逐步建構高品質、安和樂利的國家環境。藉由環評制度,強迫開發決策者能夠事先(構想或規劃之初)即將環境因素納入決策過程考量,重視其行為對環境所造成的後果,以確保整體國家行為能朝環境基本法的治理藍圖發展。

從抽象到具體的環境治理架構。 圖/作者自繪
從抽象到具體的環境治理架構。 圖/作者自繪

從開發計畫的生命週期來看,環境影響評估,從計畫一開始的「構想階段」必須充分掌握開發行為內容以及基礎環境背景資料;「規劃階段」進行預測、分析及評估可能的環境影響範圍;「營運執行階段」擬定執行監測和管控機制;而最終「開發行為結束階段」,則思考環境恢復原狀的可行性等。

環評制度應被視為開發決策者重要的規劃工具之一。透過辦理環評,開發決策者能夠充分評估各種可能的開發方案,選擇對環境影響較小、同時確保開發行為安全無虞的開發方式。

因此,在環評程序中,事先廣泛蒐集相關環境議題、盡可能提出各種可行替代方案,進行綜合調查評估比較,是環評制度中相當重要的一部分。藉此,開發決策者可以獲致全面且完整的評估資料,做出較佳的決策和判斷。

開發後的遺留污染往往造成土地無法再為利用。 圖/作者提供
開發後的遺留污染往往造成土地無法再為利用。 圖/作者提供

從中央到地方:健全政策環評及環境資訊系統

在國家完整的環境治理圖像中,環評制度扮演從抽象、層次較高的治理願景及目標,具體落實到個案開發行為的重要角色。但我國目前環評實務,多偏向個案開發行為環評,較少「政策」面的影響評估(依環保署網站所列的經政策環評共11項政策)。使得各級政府進行個案環評時,缺乏較為整體且具原則性的發展目標或基礎規範依據,包括:資源管理政策、發展區位選擇、環境條件需求以及污染防制措施等基本內容。

在此侷限底下,我們看到在類似的個案環評中,基礎面與政策面的問題不斷地延宕個案審查時程。因此,若能加強實施政策環評,發揮政策引導個案的功能,將有利於個案環評之進行。

以國土計畫法為例,地方政府或各開發目的事業主管機關未來均須依國土計畫法,訂定地方性國土計畫或部門發展策略。若能強化相關政策環評品質,對於個別開發行為在國土空間區位選擇或特殊區位的環境因素即能事先知悉、納入評估考量,加速個案環評的進行。

未來國土將依自然條件、糧食自給率及城鄉發展願景,劃設四種不同的功能分區。 圖...
未來國土將依自然條件、糧食自給率及城鄉發展願景,劃設四種不同的功能分區。 圖/內政部網站

環境政策擬定或環境影響評估仰賴大量且縝密的環境基礎資訊調查。依據環境基本法第15條規定,各級政府對於轄區內之自然、社會及人文環境狀況,應予蒐集、調查及評估,建立環境資訊系統,以供查詢。

目前,環保署逐步整合不同機關所調查的基礎環境資源資料,包括「大氣」、「水」、「地」、「林」、「生態」等,建立便於民眾使用的環境資源資料庫

但地方政府仍未依地方特殊性,進行更細緻的環境資訊調查及整合,也因為欠缺對地方環境資源現況的掌握和瞭解,導致地方政府面對地方產業經濟,難以適地、適性規劃發展環境,造成在地資源使用的衝突、各式污染問題以及水、土、生態等破壞。

因此,強化各級政府的環境基礎資訊調查、建立及公開資源資料庫,有助於掌握環境資訊,降低影響評估的調查及時間成本,亦提高做出較佳決策的可能性,這部分仍有待各級政府持續努力。

圖為2017年環保署長李應元出席「離岸風力發電通過環評總報告」記者會。 圖/聯合...
圖為2017年環保署長李應元出席「離岸風力發電通過環評總報告」記者會。 圖/聯合報系資料照

  • 文:郭鴻儀。環境權保障基金會專職律師。

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