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吳宗蓉/當綠能遇上濕地:衝突中協商,「環社檢核」的倡議哲學

台灣目前的發電來源中,以佔比約81%的火力發電為主。 圖/台中市政府
台灣目前的發電來源中,以佔比約81%的火力發電為主。 圖/台中市政府

近年來光電衝突愈來愈浮上檯面,雖然光電是國家發展綠色能源的重要政策,但各開發案卻屢屢遭受民間批評破壞生態與影響農漁業生存。生態保護與綠能政策都追求永續發展,理應同一陣線,為何卻持續產生衝突?而在綠色衝突下,台灣又為何非得繼續推動能源轉型

再生能源背負期待

台灣目前的發電來源中,以佔比約81%的火力發電為主,其次是佔比近12%的核能發電1。然而火力發電造成空氣汙染,國際早有共識減碳,我國也訂下2030年台灣溫室氣體減量50%的目標2;而老舊核電廠2025年全部屆齡除役,核四是否運轉也尚在未定之天3。在用電需求與火力核能都須退場的雙重壓力下,再生能源背負著社會各界的期待。

此外,台灣目前主要的能源燃料,包含石油、煤、天然氣、鈾等,都依賴國外進口,國內自產能源比例僅2%,這個潛在隱憂也迫使台灣須積極發展自有再生能源4。蔡英文總統執政後,訂下2025年再生能源自6%增至20%的目標5,其中風力發電目標可望順利完成,屋頂型光電也提前達標,唯獨地面型光電屢遭抗爭阻力6

再生能源中的風力發電目標可望順利完成,屋頂型光電也提前達標,唯獨地面型光電屢遭抗爭阻力。 圖/歐新社
再生能源中的風力發電目標可望順利完成,屋頂型光電也提前達標,唯獨地面型光電屢遭抗爭阻力。 圖/歐新社

光電與生態兩難的解方——布袋鹽田案例

地面型光電發展以來,引發許多民間反對的聲浪,例如抗議光電衝擊生態環境、造成農漁地租金高漲、影響居民生計、造成環境汙染等,其中嘉義布袋廢鹽田的開發計畫,正是光電與生態衝突的著名案例。

2018年經濟部能源局規劃在布袋鹽場施作374公頃的光電示範區,該地點雖然不是禁止或限制開發區域,但卻包含國際鳥盟指定的「重要野鳥棲地」,鳥類生態豐富性更勝國家重要濕地,因此引發環團與鳥類保育團體的反彈。

在抗爭與協商的過程中,政府、保育團體、地方居民、業者一起參與討論,最後依據長期記錄的科學佐證資料,排除了國家級重要濕地、生態敏感區域、野鳥熱區,將開發面積由原本的374公頃縮減至102公頃7。業者更承諾,在102公頃的面積中只開發70%,另外30%將保留作生態保育區,提供水鳥利用及作為生態棲地復育濕地,並在前20年的營運期間持續進行生態調查,定期監測與揭露資訊。

在中央與地方政府協力下,當地人士與民間團體也共組「布袋鹽田濕地保育工作平台」,並與國產署簽下合約,認養91公頃的布袋鹽田濕地,進行保育工作。能源局則承諾提撥五年的保育經費,投注於棲地維護,以補償光電發展造成的棲地減損,降低對生態的衝擊。

深入參與布袋案例的地球公民基金會主任李翰林博士認為,「布袋模式」提供了新的可能性,也帶來重要啟示:光電開發必須在選址階段就考量生態因素,並納入在地居民與民間團體的智慧與經驗。但如何讓布袋模式能擴大適用於其他案場?關鍵是必須透過法制化,建構出可操作的環境生態檢核與社會參與機制。

布袋的案例提供了新的可能性,也帶來重要啟示。 圖/地球公民基金會提供;傅志男攝
布袋的案例提供了新的可能性,也帶來重要啟示。 圖/地球公民基金會提供;傅志男攝

解開爭議的新嘗試——環社檢核機制

李翰林分析,光電衝突有兩個主因,一是缺乏選址機制,政府只規範法定保護區不可設置,其他地點卻缺乏評判標準,業者靠叢林法則自行競爭發展,只要簽到土地就可開發。第二個原因則是光電設置地點若非國家重要濕地,就不需要經過環境評估程序。然而資訊公開、區位選擇、民眾參與等制度都架構在環境評估上,如未進行環評,也就避開了這些重要過程,自然容易引發後續執行時的對立抗爭。

為解決光電開發與生態保育間不斷發生的衝突,地球公民基金會從布袋案例中吸取經驗,並參考國內相關機制及既有研究後,結合綠色公民行動聯盟、中華鳥會等13個環境與生態保育團體,共同倡議推動「環境與社會檢核」機制,在今年2月提出「環境與社會檢核之委員會及程序、審查要件」及「環境與社會檢核草案」,供政府參考。

在民間團體的倡議推動下,今年7月「環境與社會檢核」機制已有重大進展,包括經濟部能源局公告「漁電共生推動策略」,納入環社檢核機制;農委會修改「養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點」,使環社檢核成為審查先行程序;經濟部也在7月13日的太陽光電公聽會上宣示,今年至少會挑選一到兩個南部縣市的漁電共生專區,開始示範執行環社檢核機制8

「環境與社會檢核」機制中,主要包括「民眾參與和資訊公開」、「環境衝擊檢核」、「社會影響檢核」三大面向。業者在申請開發前,必須依據環社檢核的要求,先檢視案場的物種與棲地情形、對周邊可能造成的潛在生態衝擊,以及對地方產業結構、工作權益、鄰近文化景觀的影響等,並納入民眾參與的過程9。藉此檢核過程可篩選出適當的設置地點,減少對環境的衝擊,也符合社區居民的期待。

環社檢核雖然不是真正的環評,但可幫助業者在進行開發前,先以類似快篩的方式避開爭議區位,並透過前端的評估及討論,讓各個立場不同的利害關係人,在科學資訊基礎上進行對話,便可避免業者在投入成本執行後,才發生民間抗爭的極端對立處境。

環社檢核透過前端的評估及討論,讓各個立場不同的利害關係人,在科學資訊基礎上進行對話。 圖/能源局
環社檢核透過前端的評估及討論,讓各個立場不同的利害關係人,在科學資訊基礎上進行對話。 圖/能源局

不只是反對——抗爭與建設並行的倡議哲學

「建構比反對難好多!我以前常覺得倡議團體只要扮演好反對者就好了。但這幾年真的要去創造一個解決問題的制度,才知道真的很不容易!」

李翰林分享這幾年參與倡議環社檢核機制的心得。他認為「倡議」不只是反對行動,更重要的是如何促成衝突的各方協商合作,以及提出具體可行的解決方式。過程中除了凝聚立場相近的民間團體間的共識及共同行動外,更必須與角色對立的利害關係人溝通,設想對方的資源與目的,才有辦法思索應對策略,找出對方也能接受的方案。

以公部門為例,李翰林指出,各機關由於權責劃分細瑣,加上業務量沉重,因此在政策研究方面的反應速度較慢。如果倡議團體能先自己做足功課,深入研究核心議題和實務運作的困難點,並提出具體可行的政策方案給公部門參考,那麼機關就愈容易採用,未來出爐的政策也就會和倡議團體所提出的制度愈像。

環社檢核機制今年即將上路,李翰林提醒,環社檢核就像是健康檢查,健檢發現可能的問題後,仍需由政府、企業、社會共同討論應採取的醫療行為。「環社檢核實施後也可能發現新的問題,只能在下一個場域再繼續解決了!」

環社檢核能否成功,尚待執行試驗及後續的檢討修改;而確定的是,未來必然還會發生新的困難。如何在嘗試與衝突的過程中持續溝通協商,找到出路,才是倡議行動的最終目標,也才能讓台灣的能源轉型政策繼續前行。

如何在嘗試與衝突的過程中持續溝通協商,才能讓台灣的能源轉型政策繼續前行。 圖/聯合報系資料照
如何在嘗試與衝突的過程中持續溝通協商,才能讓台灣的能源轉型政策繼續前行。 圖/聯合報系資料照

  • 文:吳宗蓉,動物當代思潮特約記者。
  • 本文改寫自「台灣動保青年論壇——2020動保政策分析及倡議策略營」地球公民基金會主任李翰林之「政策分析的社會倡議應用」講座。

  • 根據經濟部能源局2019年統計年報,2019年台灣發電結構中,主要發電來源為火力發電佔比81.47%(燃煤46.13%、燃油2.08%、燃氣33.26%),其次為核能發電佔11.79%、再生能源佔5.56%、抽蓄水力1.17%。
  • 2019年聯合國氣候行動峰會中,66國領袖承諾在2050年前達成碳中和(二氧化碳淨零排放,即碳的釋放量與吸收回地球量達到平衡)。台灣方面,依照我國經濟及人口現況預估,2030年溫室氣體排放量將達4.28億公噸,而溫室氣體減量「國家自定預期貢獻」(Intended Nationally Determined Contribution, INDC)目標則設定為減半至2.14億公噸,也就是必須減量50%。
  • 核能發電廠執照期限均為40年,核一廠已於2019年7月15日到期,目前正在除役過程中;核二廠及核三廠分別在2023年3月14日及2025年5月17日到期,因此2025年老舊核電廠將全部面臨屆齡除役的處境。核四目前處於封存狀態,未來是否要重啟使用,將於2021年8月28日舉辦公投(此案為2021年第17案全國性公民投票案)。
  • 根據經濟部能源局2019年統計年報——能源供需概況分析報告,若從2019台灣能源供給結構來看,台灣97.94%的能源燃料(包括煤、石油、天然氣、鈾等化石燃料)均依賴國外進口,僅2.06%為台灣自產能源。
  • 2025年能源轉型目標為:燃煤減少19%(46降至27)、核能減少11%(12降至1)、燃氣增加17%(33增至50)、再生能源增加14%(6增至20)。其中再生能源的2025年設置目標為:風力發電達6.2GW(離岸風力5.5GW、陸域風力1.2GW),光電需達20GW(屋頂型3GW、地面型17GW)。由於屋頂型已於2019年提前達標,因此目標調整為屋頂型6GW、地面型14GW。
  • 為推動太陽光電,經濟部能源局於2016年9月公告之太陽光電2年推動計畫中,盤點鹽業用地、掩埋場及已受汙染土地、 嚴重地層下陷區域、水域空間等,2017年行政院公布太陽光電地面型用地盤點情形,共盤點25,124公頃可用土地。但實際執行裝設時,卻遭受地方及民間團體抗爭,造成地面型裝置量遠低於目標。
  • 傳統的布袋鹽場依管理需要分為十區。五到十區位在南布袋,六、七區已被納入國家重要濕地,五、八、九、十區雖非重要濕地,但卻是國際鳥盟(Bird Life International)指定的「重要野鳥棲地(IBA, Important Bird Area)」。經過民間、政府、業者間的衝突與協調後,最後選出八區80公頃及九區南側22公頃,合計102公頃,作為濕地光電示範區。
  • 行政院農業委員會2020年7月31日公告修正「行政院農業委員會養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點」,在附件可行性評估表中,將環境及社會檢核機制納入評估項目中。經濟部次長曾文生7月13日,也在立法院舉辦的太陽光電推動爭議檢討改善公聽會中,承諾今年一定會啟動試辦環社檢核機制。
  • 經濟部能源局今年7月1日公告之「漁電共生推動策略」中,將環社檢核機制納入業者申請前的必要程序,並具體規範環社檢核項目。凡設置規模達2MWp以上之太陽光電開發均須依環社檢核自評表辦理檢核,並由經濟部邀請地方政府共同參與成立環社檢核委員會,聚焦審查環社檢核結果及因應對策。

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