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郭鴻儀/政委意志凌駕部會共識?農地違章工廠無法可管?

彰化頂番婆違章工廠越蓋越大,越蓋越多,排擠農業經濟的發展環境,甚至帶來潛在的公安...
彰化頂番婆違章工廠越蓋越大,越蓋越多,排擠農業經濟的發展環境,甚至帶來潛在的公安問題。 圖/彰化在地團體提供

今年5月18日,彰化縣長魏明谷及行政院政務委員張景森,於鹿港萬興宮與在地違章工廠業者的說明會中,張政委承諾將以擴大都市計畫的方式,解決彰化頂番婆違章工廠問題;甚至表示,中央將加速在三個月內完成「工廠管理輔導法」修法,重新開放受理臨時工廠申請,同時延長臨時登記工廠的輔導期限。

此話一出,農委會及環保署第一時間出面澄清,表示並沒有達成該政策共識。為此,民間團體於5月31日在行政院門口舉行記者會,極力訴求基於環安、農安、食安,不應再放寬展延臨時登記工廠政策。

當日出面接受陳情的行政院官員再次強調,各部會仍在研擬解決對策中,目前並無張政委宣稱的修法共識。言盡於此,筆者不禁感嘆,原來政委可以在各部會未達成共識前,就先開空頭支票,其權力是否早已凌駕各部會之上,喊水會結凍,喊魚也落網呢?

農地違章工廠的四大處理路徑

先不論農委會為了兌現蔡英文總統的政治承諾,提出所謂「105年5月20日後新設違規工廠即報即拆政策」(以下簡稱即報即拆政策)。在法律上,也應有以下四條路徑處理農地違章工廠。

1. 區域計畫法第15條第21條第22條都市計畫法第79條第80條
違反土地使用管制時可以處行政罰,甚至有行政刑罰的問題,主管機關得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀,不遵從者,得按次處罰,並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。

2. 農業發展條例第69條
農業主管機關發現農地遭違法使用時,可依農發條例連結至上述區域計畫法或都市計畫法之規定處理。

3. 建築法第25條第86條
如發現建物有未經核發執照擅自建造者,地方建管機關可處以罰鍰,並勒令停工補辦手續,必要時得強制拆除建築物。

4. 工廠管理輔導法第10條第30條第35條
工廠已蓋起來,且開始從事物品加工製造,工廠管理輔導機關可依據上述法規,令未完成登記的工廠停止製造加工,並限期完成工廠登記。此外,如經勒令停工拒不遵從或工廠勒令歇業者,主管機關於必要時得通知電業或自來水業,停止供水供電。

讀者們可能會認為還有第五條路徑,就是各種污染管制法規。依據各污染法規,在污染發生時,環保局也有勒令停工的權限。然而,污染管制的前提,是該工廠已興建完畢,並開始製造加工,甚至還要產生污染問題(重要的是還要被查獲),才有地方環保局介入處理的空間。

如果真的走到這一步,地方政府在處理農地違章工廠的前四條路徑,也可說是完全失靈了。

農地上持續興建的違章建物。 圖/彰化縣環境保護聯盟提供
農地上持續興建的違章建物。 圖/彰化縣環境保護聯盟提供

依稅籍資料估算,違章工廠每年以1,500至3,000家持續成長。 圖/彰化縣環境...
依稅籍資料估算,違章工廠每年以1,500至3,000家持續成長。 圖/彰化縣環境保護聯盟提供

統一檢舉窗口即時調查,即報即停工

即報即拆方案推出後,民間團體積極針對數家違法在農地興建的建物提出檢舉,卻得到官方含糊的回應如:還無法判斷建物是不是「工廠」、仍在積極要求廠商「限期改善」、或建物可能是農業設施等理由拖延處理。

當民眾舉報農地上違規建造建物時,建管機關應依據建築法規,調查建造是否有經合法核發的執照。同時,區域或都市計畫主管機關亦應調查該建築是否違反土地使用管制。如果有,應令其停工,即時遏止違法建物繼續興建。

然而,以彰化縣政府為例,民眾先後向環保局、建設處、甚至向農業局處提出檢舉,換來的是互踢皮球、不予處理的回應。彰化縣政府不但沒有類似其他地方政府統一的市政聯絡窗口,在官方網站檢舉專線中,更無違章工廠舉報的檢舉專線。舉報作業紊亂,讓民眾無所適從。

農委會的「即報即拆政策」實施下來,不少地方政府面對農地上違建的處理,並沒有隨著政策的推動,而形成長期固定的解決機制——只因中央願意出錢(農業發展基金)要求地方拆違建,地方政府才聽命行事。

就算地方政府無法發揮「即報」就能「即拆」的實質功能,至少依法可以要求興建中違法建物「即停」。因地方政府沒能充分使用法規,違法工廠與農舍,就這樣一筆一筆長出來。

許多地方政府早已建立統一的市政聯繫窗口,將民眾各類需求由同一窗口分派到各權責局處。農地違章工廠的處理,更應比照辦理,以避免空有法規卻多頭馬車的窘境。處理上,先做到違章建物「即報」即「停工」,再依地方量能拆除違建。

農地違章工廠,宜列管追蹤、公開資訊

農地違章工廠雖然只是違章建築的其中一種態樣,但它影響著國人的食品安全,排擠農業經濟的發展環境,密集的違章工廠甚至帶來潛在的公安問題。

目前已有部分地方政府,將被舉報或正在處理的違反土地使用管制之案件,公開於縣市政府官方網站,並持續追蹤進度。此舉不但有助於行政人員對個案的追蹤管理,更有助於民眾瞭解生活周遭違章工廠目前的情形,這也是其他地方政府可以跟進辦理的良好施政方向。

先求止血,再來療傷

全國農地在1975年編訂「特定農業區」和「一般農業區」,開始實施土地使用管制,維護農地農用。但依農委會這一兩年的盤點,工廠違規占用平地農地面積達1.3萬公頃,且依稅籍資料估算,違章工廠每年仍以1,500至3,000家持續成長。

如果不能有效遏止新增違章工廠的擴張,臺灣要如何維持良好的農業發展環境?如何確保合法中小企業廠商的權益?在有法可管的情形下,無論中央或地方政府,都應拿出執政魄力,遏止農地違章工廠的擴散。接著,我們才能好好談合理的國土空間利用,依據不同產業需求,提出實質的工廠輔導政策內容。

政府部門裡,還有許多懷抱理想,思考如何帶領臺灣產業走出去的務實公務員,別讓選舉支票賠上國人糧食健康、毀了農業發展環境,更擊垮這些堅持在崗位上努力做事的政府良心。

  • 文:郭鴻儀。環境權保障基金會專職律師。

2017年9月,環保團體前往行政院大門口,舉發彰化縣鹿港頂番婆地區新建的三處違章...
2017年9月,環保團體前往行政院大門口,舉發彰化縣鹿港頂番婆地區新建的三處違章工廠。 圖/聯合報系資料照

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