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郭鴻儀/空污修法知多少(一):空污防制方案、計畫及指定削減

身為台灣的重工業之都高雄,工廠的煙囪林立,居民早已習以為常。 圖/聯合報系資料照
身為台灣的重工業之都高雄,工廠的煙囪林立,居民早已習以為常。 圖/聯合報系資料照

空氣污染,是近幾年來國人相當重視的環境污染議題。但環境污染的成因、污染物種類及污染源相當複雜,空污形成須考量季節、氣象及地形條件等環境因素,也因此,環境污染相關管制技術規範,例如管制排放標準、監測及管控技術等,非常倚賴高度專業的科學基礎。

此次《空氣污染防制法》修訂,建構從中央到地方的空污防制架構,另一方面,藉由法律明定,確立各級主管機關各種管制手段的法律依據,透過空污法授權,使主管機關得訂定更具體細緻的管制規範。

此次修法重新調整空污管制的基本框架,但具體實踐仍有賴相關子法研修。筆者希望藉由系列文章,拋出個人認為重要的修法內容,供讀者參考。

從中央到地方:「空污防制方案」到「空污防制計畫」

整部空污法所規範各種防制方案、計畫或各種管制措施,最終目的都在防制空氣汙染,以維護國人健康及生活環境。為維護空氣品質,國家訂有「空氣品質標準」(室外空氣中各項污染物之濃度限值)作為依據。新修法針對空氣品質標準,要求至少每四年應檢討一次空氣品質標準,以最新的科學知識以及健康風險評估資料,適時調整空氣品質標準。

新修訂空污法第7條,新增中央主管機關應訂定「空氣污染防制方案」,作為直轄市、縣(市)主管機關擬訂「空氣污染防制計畫」之依據。同樣,無論是防制方案或防制計畫,每四年應依空氣品質改善需要,進行檢討修正。

然而,何謂「空氣污染防制方案」?具體內容新法並未規定,為避免防制方案只是一般政策或防制目標宣示,或可參考美國《潔淨空氣法》規定,美國聯邦政府應建立「空氣品質規範文件」(air quality criteria document)作為州政府制訂實施計畫參考資料。該文件內容應盡可能提供空氣污染物對公眾健康和福利的影響範圍、類型等具有可驗證性的最新科學知識以及空污控制技術相關資訊,例如污染防制設備安裝運轉費用、能源需求、排放削減效益、控制技術對環境影響以及關於控制技術替代方法等。充足空污防制方案內容,以作為地方主管機關擬訂空污防制計畫之依據。

「空氣污染防制計畫」是地方主管機關實施空污管制相當重要的管制依據。新法實施後,增訂所謂「好鄰居條款」,即考量空氣流通性,地方主管機關擬訂空污防制計畫應會商鄰近地方主管機關定之。而各地方政府欲展現對抗空污決心,重要關鍵之一,即在確實擬訂完善的空污防制計畫。

目前各地方政府空污防制計畫內容大抵上包括防制區內各種污染源(固定及移動污染源、逸散污染源)現況調查及問題分析;各種污染物改善期程、減量目標及具體管制對策;新設或變更固定污染源審核作業方式;避免空氣品質惡化及相關緊急應變措施,以及其他經中央主管機關指定事項(如總量管制計畫)等。

結合空污許可證審核觀察,更顯現空污防制計畫之重要性。新法實施後,地方主管機關在審核固定污染源各項空污許可證展延時,原則上不得變更原許可證內容,例外情形僅限於:

  1. 第6條第4項三級防制區既存固定污染源應削減污染物排放量;
  2. 空氣污染防制計畫指定削減污染物排放量之污染源,依規定期程計算之削減量;
  3. 公私場所使用燃料種類、成分標準或混燒比例變更等污染物排放量削減或燃料使用調整等情形才得變更許可證內容(新修訂空污法第30條第4項)。

但新修正空污法第30條第4項所列各款,並未將空污法第8條第2項不符合空氣品質標準之總量管制區內,既存固定污染源指定削減納入,應是此次修法上疏漏。

此外,雖然空污法第11條要求空污防制計畫應配合總量管制計畫訂定及修正,同時要求未符合空氣品質標準之總量管制區,地方主管機關應依第10條之總量管制計畫指定削減污染物排放量,似乎可直接依據空污法第11條規定,在審核相關許可證展延時,就涉及總量管制區指定削減部分,變更原許可證內容。但建議地方主管機關仍應將總量管制計畫減量期程、指定削減污染物排放量等納入空污防制計畫,以新修訂空污法第30條第4項第2款規定作為變更原許可證之依據,避免將來條文解釋適用上爭議。

部分地方主管機關已訂定相關管制生煤使用自治條例或加嚴排放標準,例如臺中市政府即訂定《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》或新北市公告《新北市政府環境保護局生煤使用許可審查原則》等。新法實施後,能否直接以相關自治條例或加嚴排放標準作為變更固定污染源生煤使用許可證、或設置、操作許可證相關燃料使用量、污染物排放量減量之依據?

筆者認為,環境保護事項是地方自治事項範圍,自得依轄內污染情形,研訂相關自治條例或較諸中央更嚴格的管制標準,新法實施後,相關地方自治條例或排放標準宜納入空氣污染防制計畫作為改善污染源具體因應對策,依第30條第4項第2款之規定,作為審核相關許可證展延時,變更原許可證內容之依據。許可證審核制度、空污防制計畫以及地方既有自治條例或加嚴標準,三者間的銜接,在新法實施後須有更細緻規範及處理。

空氣品質惡化,台北火車站一帶一片霧濛濛。 圖/聯合報系資料照
空氣品質惡化,台北火車站一帶一片霧濛濛。 圖/聯合報系資料照

三級空氣污染防制區及總量管制區指定削減

針對不符合空氣品質標準之「空氣污染防制區」或「總量管制區」,既存固定污染源均應進行指定削減,以改善受區內空氣品質恢復應有的空氣品質標準。

空氣污染防制區是依一般行政區域劃設,而「總量管制區」是依據地形、氣象與空氣流通特性,將空氣污染可能互相流通的一個或多個行政區域指定為總量管制區,訂定總量管制計畫,實施總量管制。

目前我國依各地污染特性、地形及氣象條件,將臺灣本島劃分為七個空氣品質區,包括北部空品區(基隆市、臺北市、新北市及桃園縣)、竹苗空品區(新竹市、縣及苗栗縣)、中部空品區(臺中市、彰化縣及南投縣)、雲嘉南空品區(雲林縣、嘉義市縣及臺南市)、高屏空品區(高雄市及屏東縣)、宜蘭空品區(宜蘭縣)及花東空品區(花蓮縣及臺東縣)。目前僅有高屏地區於104年實施總量管制計畫,今年應進入計畫第2期程階段。

但無論是三級空污防制區或總量管制區指定削減,目前都沒有明確的相關辦法作為執行或實施之依據,使得指定削減這項管制固定污染源重要的利器,空有條文卻無法發揮真正作用。

修正前空污法第6條第3項雖規定三級空污防制區內,既存之固定污染源應削減污染物排放量。但因修正前空污法沒有相關授權規定,各地方主管機關沒有一致性作法,且有違反法授權明確性之疑慮。此次修法,增訂第6條第4項,授權中央主管機關訂定相關應削減污染量之準則,以利三級空污防制區內地方主管機關遵循。使非屬總量管制區,但屬於三級空污防制區之地方主管機關,得依第6條第3項、第4項對境內既存固定污染源要求削減污染物排放量。這項看似不起眼的授權規定,是相當重要的修法內容之一。既有明確授權,將來第6條第4項相關辦法即應盡速修訂,三級空污防制區指定削減才能具體執行。

而總量管制區部分,目前高屏地區總量管制計畫將進入第2期程指定削減階段。第2期程計畫已在今年5月辦理修正草案公聽會,但配合新修法,第2期程管制計畫仍須進行計畫內容調整。換言之,總量管制計畫的指定削減,目前也尚未完全落實。在原草案計畫內容,第2期程指定削減,是所謂技術減量,也就是要求總量管制區內,既存固定污染源應全面採取所謂「最佳可行控制技術」,降低污染物排放量。

新修法,針對特定大型污染源更要求應採行更嚴格的「最低可達成排放率控制技術」。要求固定污染源採取低污染的原(物)料及生產製程、提升排放防制設備或採行其他污染減量技術。於此同時,考量中小企業固定污染源較無能力淘汰舊有防制設備或取得較佳的防制技術,參考美國潔淨空氣法「小型企業固定污染源相關技術性輔導計畫」(Small business stationary source technical and environmental compliance assistance program),針對中小企業擬訂相關輔導政策,協助中企業廠商進行產業及防制技術升級。

三級空污防制區或總量管制區之指定削減,攸關既存固定污染源的減量管制,這些修法前未充分落實的重要機制,新法僅處理過去法律授權的問題,仍待相關辦法制訂完備才得以落實。

管制手段本身是一種對人民生活的介入與干預,往往造成民眾的生活上不便或權益侵害,不難想像此次修法,輿論第一時間關注在汽、機車等移動污染源管制。但無論是對於工廠或汽機車的管制,輔導國人使用低污染的生產技術或民生生活工具,促進國人對於污染防制共同參與,才有改善環境的契機。

高雄受空污影響,街上一片灰濛。 圖/聯合報系資料照
高雄受空污影響,街上一片灰濛。 圖/聯合報系資料照

  • 文:郭鴻儀。環境權保障基金會專職律師。

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