第二波美中貿易戰來了？川普擬禁公務員退休基金對中投資

5月13日，美國聯邦退休儲蓄投資委員會（Federal Retirement Thrift Investment Board，下稱FRTIB）宣布，將延遲實施「節儉儲蓄計畫」（Thrift Savings Plan, TSP）裡I基金的基準（benchmark）變更，引來市場關注。對美國財經不甚熟悉的人來說，可能以為這只是充斥專業術語的金錢遊戲；但對一些觀察家來說，此舉可謂是美中第二波貿易戰的先聲。

I基金的對中投資爭議

先來理解一下背景，美國的退休金制度相當複雜，TSP是聯邦層級公務員的退休制度，由個人選擇加入與否，屬於第三層的自願保障模式，類似一般民眾的401K計畫。TSP旗下目前有五種基金，總額超過6千億美元，只有I基金是瞄準全球股市，約占總額的7.6%，其他都是以美國公司股票或政府債券為投資標的。

在歐巴馬政府任內，FRTIB基於投資報酬等考量，決議將投資基準從摩根史坦利的歐澳遠東指數（MSCI EAFE Index），轉為摩根史坦利的世界所有國家（除美國外）可投資市場指數（MSCI ACWI ex USA IMI Index）。如此一來，I基金會針對該指數的公司股票進行投資，預計中資企業包括阿里巴巴、騰訊等將可獲得40億美元以上的挹注。

這個問題去年就曾被國會議員質疑，參議員盧比奧（Marco Rubio）偕同兩黨議員向FRTIB的決定表示反對。他們認為美國人民的儲蓄不該投資在有損美國國安的公司，因此推出《納稅人和儲戶保護法案》（Taxpayers and Savers Protection Act）草案，企圖阻止美國資金流向未經公開發行公司會計監督委員會（PCAOB）審計的上市公司，而這九成以上都是中資企業。

該法案若獲通過茲事體大，等於將迫使許多中資公司從美國下市，部分政經人士擔心會傷害美國作為世界金融中心的信譽，目前仍在審議過程。盧比奧等議員也知道通過的機率不大，去年年底轉而向川普政府施壓，要求總統任命新的FRTIB成員，以監督I基金的流向。

由於FRTIB成員都是前朝人馬，對I基金的態度並不似川普政府，引起雙方關於投資的論爭。FRTIB主席即表示TSP資金不屬於聯邦政府管轄，也不是來自於人民稅金，而是參與者的自由選擇。TSP的目的是讓參與者的利益最大化，政治歸政治，若財政部有實際制裁名單，I基金當然不會投資這些公司。

言下之意，顯然是將球踢回給尚不想和中國全面攤牌的川普政府，並不打算更改投資基準。對川普政府而言，替換FRTIB委員勢在必行，於是5月初，白宮提命三位新人送交參議院審核，以取代任期屆滿者，三位成員足夠掌握委員會多數，也能左右I基金的去向。

是否構成第二次貿易戰？

之後，國家安全顧問歐布萊恩（Robert O’Brien）與國家經濟委員會主席庫德洛（Larry Kudlow）連袂發信，對FRTIB名義上的主管機關——美國勞工部施壓。要知道FRTIB雖是獨立機構，但由勞工部進行審核，以確保經營績效與遵守法規，因此勞工部的意見對FRTIB有實質影響。

根據歐布萊恩和庫德洛表示，FRTIB不應投資於中籍公司的股票基金。因為某些公司可能涉入中國政府掩蓋疫情、造成新型冠狀病毒疾病（COVID-19）大流行的罪行，未來將有企業被究責而受到制裁，若美國資金投資它們，會面臨重大且不必要的經濟風險。

此外，他們也再度重彈中資不受美國證期會和PCAOB監管的老調。由於中國政府以國家機密為名，立法阻擾外國調查其上市公司的財報，不少觀察家認為真正目的是要隱藏共產黨在某些公司的股權。再加上近年來屢傳中資企業偽造財報、詐騙投資者，更使中資企業成為審計未爆彈。

該封信件亦強調有些中國公司與解放軍有業務往來，協助興建軍備；有些公司則提供監視技術，讓中國政府進行宗教壓迫；還有公司與伊朗、朝鮮做生意，違反美國禁令，這些企業可能有影響美國國家安全或違反人道主義之虞。因此，歐布萊恩和庫德洛認為，將聯邦公務員的退休金投入中資企業並不妥。

白宮的信轉到勞工部，直接傳達了川普的想法，勞工部長於是發信給FRTIB表示嚴重關切。FRTIB不得不順時鐘，宣布將等待三位委員的新任命案通過後，再討論I基金的基準。至此，幾乎可確定I基金不可能投資中企股票，但是否構成第二次貿易戰，仍有待觀察。

阻絕對中投資是防微杜漸

這是因為I基金改變基準屬於未來式，現在尚未成真，阻絕對中投資並不是所謂的「金融脫鉤」，而是「防微杜漸」。若川普政府真想讓美國資金退出有巨大風險的中資企業，那麼其他已經擁有中企股權的基金，才是主要目標。

像是飽受部分人士批評的海康威視，被指為替中國政府設計並營運在新疆維吾爾集中營的監視系統，大量收集分析維吾爾人的資訊。為了實施制裁，美國商務部在2019年將海康威視等公司列入實體名單，禁止它們與美國企業交易。

然而截至目前，許多美國基金都擁有海康威視的股票，像是加州教師退休基金（CalSTRS）、紐約州教師退休基金（NYSTRS）、佛州退休基金（FRS）等。針對外界質疑，多數基金管理者表示正在審查或注意事態發展，以符合監管需求，只有紐約州共同退休基金（Fund）清算了海康股份，阿拉斯加常設基金（APF）甚至考慮要準備進場投資。

事實上，從川普上任以來掀起美中關稅戰，中國經濟成長率隨之趨弱，許多知名基金仍看好中國發展，計畫在未來五年內增加中企股票的比重，美國聯邦與地方各種退休基金也隨波逐流。雖然沒有退休基金參與者的積極同意，基金管理者偏好以報酬率為由變更基準，讓越來越多的美國人民儲蓄和中資企業掛勾。

誠如FRTIB主席所言，若美國政府沒有禁止投資，光以國安或人權等理由防堵中企，根本站不住腳。在商言商，根本疑問應該是：當美國監管機構被中國禁止檢查其上市企業的賬簿等資訊，為什麼中國公司可與眾不同、在美國兜售股票？

也就是說，歐布萊恩和庫德洛所提的監管中企等違反互惠原則的問題，才是美國資本面臨的最大風險。即使美國制裁不包括限制購買該公司股票，基金委員會和經理人也該篩選並排除特定公司，甚至還需考慮調整對於不遵守美國會計標準公司的權重。

正如最近爆發財務造假醜聞的瑞幸咖啡，其實是先有人匿名爆料，該公司委任的會計事務所於是進行調查，指出確實存在財務問題，整件事才被揭發。然而為時已晚，股價大幅蒸發、大股東早獲利出清，再度凸顯因美國證期會與PCAOB無法直接審計監管，導致美國投資者血本無歸的結構性弊端。

最新消息指出，美國參議院剛通過《外國公司控股責任法案》（HFCAA），這項法案要求公司證明它們不是由外國政府控制或擁有，同時，若PCAOB連續三年無法直接審計，該公司證券將被停止交易。法案雖然獲參議院同意，仍需經眾議院投票、總統簽署後才能成為正式法律，但已對許多中資公司投下震撼彈。

《新冠肺炎問責法》醞釀中

最後，需注意的是，歐庫兩人的聯名信暗示有些中國公司未來可能受到制裁，這可能是呼應國會正在醞釀的《新冠肺炎問責法》（COVID-19 Accountability Act）。該法若真獲通過，勢必會在美中之間掀起激烈紛爭，像是中國如果不釋放在瘟疫期間被捕的香港民主示威者，美國可凍結中國資產或禁止中企在美上市，足見其破壞威力不下關稅。

縱然該法未獲通過，基於目前的政治風向，無論是何黨贏得下屆總統大選，美國政府仍會展開疫情調查。基金委員會或經理人不能單純的押注政府換屆，就可見到政策改弦易轍，在追求報酬率之時，也需確保風險管控，將美國人民的退休資產貿然投入中資，並不符合邏輯。

說到底，從行政部門的禁買中股，到立法部門的監管中資，在在都顯示因疫情肆虐，美國對中國的不滿達到新高。隨著疫情趨緩，世人未必會見到第二次貿易戰，但伴隨著政治、財經乃至於全球領導權的衛生戰，正準備開打。