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美中貿易戰線延伸:WTO上訴機構停擺,中共震怒?

12月11日,世界貿易組織上訴機構正式停擺。 圖/路透社
12月11日,世界貿易組織上訴機構正式停擺。 圖/路透社

由於美國近年表明不支持任命新法官,世界貿易組織(World Trade Organization,WTO)上訴機構從12月11日停擺。美國阻撓任命法官之主因,是不滿中共長期從WTO謀求巨大利益,以及抗議WTO處理貿易不公案件之缺失、漠視中共補貼與傾銷等問題,且在多次反映下未見妥善處理與改革。

WTO上訴機構(The Appellate Body of the World Trade Organization,WTOAB)運作20多年來,有如國際貿易最高法院,編制應有七名法官,任期四年,每個案件至少要三名法官方能裁決。因12月10日有兩名法官任期屆滿退休,上訴機構僅剩一名中國籍法官,WTO遂宣布上訴機構於11日正式停擺。此事件若加上美國多次宣稱考慮退出不合時宜的WTO,已令WTO深陷空前的生存危機。

調解機制怨聲四起,WTO難因應挑戰

不僅美國開砲,許多其他國家也抱怨WTO的貿易爭端解決機制拖延太久。以去年為例,法定90天的裁決平均要等上超過一年,在國際貿易耍賴佔便宜的國家只要一再重複上訴與裁決程序,便可拖延時間,繼續享受諸多便宜與利益。此外,多國也抨擊,WTO在應對中共的國家資本主義所帶來的巨大挑戰,不僅過時,能力也明顯不足。

依據既有遊戲規則,國際貿易爭端雙方若對WTO下級法院等專家調解報告有異議,可訴諸WTO上訴機構。由上訴機構進行的最終裁決,具有強制約束力,倘若敗訴方拒絕執行,勝訴方可以進行貿易報復。部分研究機構估計,上訴機構停擺將影響貿易糾紛最終裁決,恐將影響全球數千億美元的貿易規模。

WTO上訴機構停擺其實早有跡象。如今為因應變局,歐盟表示將成立臨時替代機制,成員包括WTO上訴機制的前任法官,以力求上訴機制正常運作。然其內容與參與國尚未明確,即使成立,在美國缺席下,功能也將大打折扣。

自從1995年來,各國向WTO提起的訴訟總計有592件,美國提出控告有124件,是最主要的原告國家。這些案件中,WTO上訴機構已裁定120件,大多數的訴訟被撤銷,或者在WTO之外「解決」。這種執行效率,也難怪會遭美國抨擊。

近兩年美國當局已經多次抨擊WTO功能不彰,讓中共利用優惠佔盡便宜。 圖/美聯社
近兩年美國當局已經多次抨擊WTO功能不彰,讓中共利用優惠佔盡便宜。 圖/美聯社

停擺其來有自,美國放話退出WTO

WTO上訴機構停擺和美中貿易戰息息相關,近兩年美國當局已經多次抨擊WTO功能不彰,讓中共利用優惠佔盡便宜。在呼籲多次之後,策動WTO上訴機構停擺,已成為合理戰術。

今年9月《彭博社》報導美國籍法官葛拉漢(Thomas Graham)辭職,並於12月10日結束任期。華盛頓智庫「戰略與國際研究中心」(CSIS)資深顧問彌勒(Scott Miller)便表示,美國當局不會反對葛拉漢辭職,因為就戰術上來說,美國就是以「瓦解WTO上訴機構」來達到目的。

美國駐WTO大使謝伊(Dennis Shea)表示,WTO與成員國並未解決美方擔憂,美國駐WTO代表團曾經多次強調,中共一直是WTO補貼協議的違規者。《路透社》也報導,美國當局對WTO法官給中共這具高度爭議性國家補貼「開綠燈」,並且拒絕處理中國商品傾銷的行為高度不滿。

美國總統川普今年8月13日曾經重申,WTO成就了中共,中共多年來依靠美國的資金和WTO的支持,卻利用WTO的規則打擊美國。川普強調,「如果WTO情況沒有改善,美國可以考慮退出。」並表示,「WTO一直在利用美國,但現在WTO明白,如果對美國再不公平的話,美國就不需要WTO。」

今年2月初,美國貿易代表辦公室(USTR)公布《2018年度的中國履行世貿組織承諾情況報告》(2018 Report to Congress on China’s WTO Compliance),失望地指出,評估中共從目前國際經濟體制中受益的程度之後,單靠談判革新WTO規則以迫使中共改變不當行為,已經不切實際。

USTR報告指出,「事實上趨於明顯的是,中共的行為對其它WTO成員國和多邊貿易體系造成嚴重損害,WTO體系沒有事先考慮到會有像中國這麼大規模非市場經濟體的情況出現。」

中共支持上訴機構擴權

USTR報告強調,中共近期發動支持WTO上訴機構「掌握更多權力」的提案,令人吃驚。鑒於調查事實,顯然不能期待藉由WTO上訴機制,來解決中共貿易的不公行為。USTR報告建議,「美國必須在WTO之外採取行動,以鼓勵中國朝更加開放的市場方向前進。」

對於WTO上訴機構停擺等事態發展,反應最為激烈的自是中共當局。中國常駐WTO代表、特命全權大使張向晨迅即聲明,「上訴機構將暫時停止運轉,這毫無疑問是WTO成立以來多邊貿易體制遭受到的最沉重打擊。」張向晨表示他將打上參加喪禮的黑領帶,表達哀悼之意。

中國外交部發言人華春瑩也對此強調,「上訴機制的價值對於尊崇多邊主義的人來說,價值連城;但對於迷信叢林法則的人來說,或許一錢不值。但國際社會不能失去公平和正義,不能任由個別國家、個別人為所欲為,相信這是國際社會絕大多數成員的共同心聲。」

根據多年國際貿易發展脈絡,WTO上訴機構停擺早已有跡可循,絕非晴天霹靂。然而在12月15日美國考慮將對中國加重關稅的前夕發生此事件,可見美中貿易戰況,暫無緩和之勢。

對於WTO上訴機構停擺等事態發展,反應最為激烈的自是中共當局。 圖/法新社
對於WTO上訴機構停擺等事態發展,反應最為激烈的自是中共當局。 圖/法新社

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