親愛的網友:
為確保您享有最佳的瀏覽體驗,建議您提升您的 IE 瀏覽器至最新版本,感謝您的配合。

當「保育法」已跟不上國際趨勢,我們是否需要一部「遊憩法」?

如今登山大多不是為了砍樹、採藥或打獵,而是為了從過程中獲得感動、體驗、健康、抒解壓力等無形價值。圖為玉山國家公園。 圖/玉管處
如今登山大多不是為了砍樹、採藥或打獵,而是為了從過程中獲得感動、體驗、健康、抒解壓力等無形價值。圖為玉山國家公園。 圖/玉管處

台灣本島有70%的土地是山區,過去不論是日本人的總督府,或是高舉反共大旗的國民政府,皆以自然資源的角度來看待我們的山林。而「資源」即意味著對人類有經濟價值的有形物質,其中木材則是最具代表性的存在,從台灣的林業史即可見一斑。

然而大時代正在改變,或者說已改變了許久,但以遊憩為主的台灣山域活動因發展歷程尚短,加上長期受到政府和社會漠視,體制面和教育面都還沒能跟上。

現在的時代是什麼模樣呢?西方從文藝復興起,經浪漫主義、超驗主義、環保運動累積至今的思潮,讓山林這一項自然資源同時具有了有形與無形的多元價值。譬如我們如今登山大多不是為了砍樹、採藥或打獵,而是為了從過程中獲得感動、體驗、健康、抒解壓力等無形價值,就是一個很好的例子。

漫談兩大場域主管機關:國家公園和林務局

約莫是19世紀末,美國率先倡議「國家公園」的理念,這套體制隨即有如疾風一般席捲全世界。當時日本也很快跟上這股風潮,於1931年頒布了《國立公園法》,而彼時為殖民地的台灣,則在1937年正式核定了大屯國立公園、次高太魯閣國立公園、新高阿里山國立公園的設立範圍,惜乎因中日戰爭爆發而遭擱置,直到1982年才由中華民國政府成立了台灣第一座國家公園,位置還是在現今看來更適合當國家風景區,而不是國家公園的墾丁。

然而秉持著「先求有,再求好」的心態,台灣當時只複製了保育相關的法規,爾後卻不重視遊憩和生態之間的相互作用,缺乏與時俱進的精神,現在都已經2021年,用「做半套」來形容一點都不為過。舉例來說,美國國家公園系統的商業列管和遊憩環評體制,明擺著就是上網就能查到的資料,台灣的法規卻仍久久遲滯不進,令人失望。

雖然我們的國家公園體制跟先進國家相比,晚了50年至100年以上;即使和亞洲鄰國如韓國、印度、菲律賓、泰國、伊朗、尼泊爾等比較,也晚了5到20年以上,但這也不能老是被拿來當作藉口。

至於林務局,林務顧名思義就是森林事業之意,可以將木材想像成農作物,除了收割之外還要負責插秧種苗和經營管理(這麼說來歸在農委會底下是有點道理?),但和遊憩活動卻是風馬牛不相及——這就是為何《森林法》和遊憩活動先天不合的根本原因。

但跟國家公園不同的是,林務局從1965年就開始規劃開發森林遊樂區,重視森林的育樂功能,此舉使得林務局比國家公園更具管理遊憩活動的經驗,然而對於遊樂區以外的國有林地,仍有法規鞭長莫及之憾,無法妥善地管理遊憩活動所帶來的衝擊與破壞。

直到1982年才由中華民國政府成立了台灣第一座國家公園,位置還是在現今看來更適合當國家風景區,而不是國家公園的墾丁。 圖/聯合報系資料照
直到1982年才由中華民國政府成立了台灣第一座國家公園,位置還是在現今看來更適合當國家風景區,而不是國家公園的墾丁。 圖/聯合報系資料照

力不從心的「保育法」和「森林法」

如果說我研究國外山域政策這幾年,有什麼能給予台灣政府的建議,用簡單一段話即可表明:「保育歸保育,遊憩歸遊憩,兩者互為表裡,若衝突則仍以保育為優先」。由於我國目前並無像樣的野地遊憩法可言,只能以不合時宜的保育法管理遊憩活動,所以這最符合現階段的需要。

台灣現今的山林法規已呈老態,不論是《國家公園法》或《森林法》,說穿了就是用來對抗大規模開發和資源破壞的工具,並無考量到遊憩活動。雖然在早年是合理的作法,但以現在的時空背景來說,國營伐木事業早已結束,進入永續利用的階段,就連增建山屋都得面臨諸多法規的限制。也就是說,開發已不是最主要的衝擊源,而是參與人數節節高升的遊憩活動。同樣的典範轉移也可見於其他戶外大國,起始年代還比我們早上許多。

直白來說,以前的目標是對抗機具和開發,現代則是平衡遊憩活動的衝擊;以前自然資源因其經濟價值而受經管、保護,現代則更看重自然資源對國家社會的多元價值 (例如水土保持、國民育樂、觀光),這一點放眼先進國家皆然。世界趨勢如此,台灣的山林法規卻還在原地踏步,甚至不受政府高層和社會大眾重視,導致諸多亂象一再重演和積累。

為何我說拿保育法管遊憩活動是力不從心?舉例來說,我們登山常需要申請入園證,是因為國家公園內有生態保護區,其首要目標是保護環境生態,所以嚴格限制入園的人數。

但針對遊憩活動的影響,限制人數只是個開端,背後還有許多遺失的拼圖,像是排遺處理、遊憩衝擊監測、商業活動列管、表土流失防止等,這些都是保育法規無法預防或應付的問題,更別提這類影響會不斷累積,即使每日嚴格限制人數也無濟於事。至於林務局所轄之國有林地,則處於更被動的局面,因為除了少許自然保留區和有限制鋪位、營位的登山路線之外,根本沒有法源實施總量管制。

照現況繼續下去,遊憩活動的累積影響必定反噬主管機關保護環境的使命,尤其是生態系脆弱的高山地帶,比如說南湖大山的「黃金圈谷」,或是處於灰色地帶的嘉明湖戒茂斯路線,演變成訪客體驗和自然生態雙輸的局面。

遊憩活動的累積影響必定反噬主管機關保護環境的使命,尤其是生態系脆弱的高山地帶。圖為南湖大山。 圖/聯合報系資料照
遊憩活動的累積影響必定反噬主管機關保護環境的使命,尤其是生態系脆弱的高山地帶。圖為南湖大山。 圖/聯合報系資料照

許一個「遊憩」和「生態」雙贏的未來

有了「遊憩法」,我們可做什麼?這個答案在台灣暫時難以想像,但我們不妨參考他國的經驗。以美國的林務署為例,就在今年2月,由於近來造訪奧勒岡州傑佛遜山(Mt Jefferson)、三姊妹(Three Sisters)和華盛頓山(Mt Washington)荒野區域的民眾急遽增加,導致環境有劣化之虞,當地主管機關即針對旺季實施了申請制度,一日行程收費1塊錢美金,多日行程收費6塊錢美金,一次最多申請12人。

換句話說,美國有法源讓政府能應對訪客遽增的狀況,也能以使用者付費的方式稍稍紓解維護管理上的財政壓力。綜觀台灣的熱門登山健行路線,其實也應該基於訪客數據分析,針對周末、連假、暑假等高峰期設計類似的制度,賦予管理單位更確切的權責之外,也能有效分散遊憩壓力。

回想2017年太魯閣錐麓古道剛實施付費的時候,訪客人數立刻砍半,但廣大民眾隨後還不是「口嫌體正直」,回到了僧多粥少的老樣子?所以我認為只要付費合理、帳目透明,既然能為保護環境、收拾善後盡一份心力,為公有財的使用和維護付費並不為過。

然而,這一切的前提是政府和社會必須意識到修法和立法是一項迫切的任務,尤其是疫情讓國民無法出國的局面之中,我們更有理由為長遠的將來奠定良好的體制基礎,不然真的不必妄想將台灣山岳當成遞給國際的最美名片——如果連自家人都飽受亂象所苦,那更別提對品質要求更高的外國訪客了。

2017年太魯閣錐麓古道剛實施付費的時候,訪客人數立刻砍半,但後續仍舊僧多粥少。 圖/聯合報系資料照
2017年太魯閣錐麓古道剛實施付費的時候,訪客人數立刻砍半,但後續仍舊僧多粥少。 圖/聯合報系資料照

留言區
TOP