開放山林三周年：列管台灣商業登山團，觀光局責無旁貸

近年在開放山林與新冠肺炎的雙重影響下， 國旅熱潮方興未艾，即便道路不可及的台灣百岳，一樣成了民眾爭相造訪的景點。但大家是怎麼去的呢？顯而易見的是，對於缺乏登山經驗的人來說，跟著商業隊伍是個便捷、安全的選項，只是問題來了：我們怎麼知道自己是不是所託非人？

搜尋網路，明碼標價的登山行程處處可見，業者發揮著旅行社般的功用，將申請、交通、食宿等事項處理妥當，上路時有嚮導帶路，協作員負責揹負重物跟煮食，甚至連睡袋、帳棚都不必自備。這種觀光化的登山活動行之有年，早就不是奇怪的現象。

然而，當我們想要進一步查詢究竟什麼是「合格」的業者，卻會發現毫無官方參考資訊可言。由於缺乏清楚的定義，商業團一直處於三不管地帶，業者素質良莠不齊，導致民眾只能在網路上搜尋蛛絲馬跡，卻往往無功而返。試想，當我們已經因為缺乏經驗而報名商業行程，卻全然不知道帶隊的嚮導素質如何、業者的素質又是如何，豈不是容易置身險境而不自知嗎？

環境保護與登山安全的重要性

台灣的戶外活動幾乎都是在公有土地上進行，所以政府連帶有責要為台灣人民協調戶外活動的發展，以及處理各種衝擊與影響，其中一環正是主流的入山管道之一：商業登山團。

以登山而言，可以想像我們踩踏的步道、拾級而上的階梯、住宿的山屋與營地、取水的水源、呼吸的空氣，乃至整體生態系，皆為登山者使用的「資源」。雖然戶外活動屬於非消耗性的使用，但土壤會受侵蝕、設施會損壞、水源會受人為汙染、野生動植物也會受影響，因此有管理的必要性。西方國家成立國家公園或保護區，除了確保生態系存續之外，就是為了讓公共財可以為人民永續使用，不致到達無法回復的絕境。

在此情況下，營利性質的商業服務由於具可觀的引流能力，如果不受節制，極可能導致生態學者加勒特．哈丁（Garrett Hardin）所提出的「公有地的悲劇」（the tragedy of the commons）——意即如果眾人皆無限制使用公有地上的資源，就會徹底破壞所有的資源，形成多輸結局。這就是為何先進國家中，業者和政府機關之間都存在著某種形式的契約與監督機制，以實現政府管理公有地的基本使命，如特許制（concession）、商用授權（commercial use authorization）、執照制（license）等。

從登山安全來談此事，更容易為人理解。從事具一定風險的戶外活動，商業嚮導形同生命安全的守護者，尤其報名動機越偏向觀光者，客戶的經驗與素質就越是參差不齊，更加需要嚮導業者發揮引導與教育的功能。這就是為何我們在先進國家中，皆可以查到業者的公開資訊：想去美國國家公園或國家森林（national forest），業者名單就公布在官方網站上供人查詢；想去紐西蘭、冰島、瑞士等國，從觀光機關網站上也能找到承攬各式各樣戶外行程的業者，從平易近人的文化巡禮到較難的冰河健行、高山攀登皆有。

先進國家如此，那台灣呢？我可以告訴大家：目前政府對商業登山團視而不見。不管是國際觀光客也好，本地民眾也好，想要跟團登上台灣美麗的群峰、見識生機勃勃的環境，完全沒有任何可信資訊可言。

觀光局是「推觀光」，還是「推光光」？

我們現在所見到的法規，尤其是和戶外活動相關者，大多都已經不合時宜。最初立法的時候，台灣人民因為民生經濟、山地管制、社會福利等因素，一來對戶外活動的需求有限，二來無法自由進出山域，所以並未針對遊憩與商業行為制定法規。

正因如此，受美國國家公園署（National Park Service）影響的《國家公園法》，長年缺乏「service」的精神，有過一段無理封山的黑歷史；《森林法》除了森林遊樂區外只管林產，遇上「界外」的登山亂象只能徒呼負負；觀光局的《發展觀光條例》至今不肯承認登山是一種觀光活動，遇事就逃避到底；地方政府僅是因為山難頻傳、救難量能不足，就以《登山活動管理自治條例》懲罰人民，乃至走在一條縣市分界的稜線上，摔到不同邊會有不同下場。法規落後於人民對戶外遊憩的需求，分不清楚商業與非商業，導致數十年來亂象叢生，是一個我們必須面對的現實。

既然商業登山是一種觀光活動，主管機關應該是觀光局？偏偏不是。

大家還記不記得今年2月引起軒然大波的「霞喀羅古道淨山團誤丟文物酒瓶」事件？當業者遭質疑執行了旅行業專屬的業務內容，第一個跳出來的單位就是觀光局。更往回看，2017年觀光局砸九百萬拍了一部宣傳台灣山林之美的短片，卻完全不提入山證、入園證、雇用嚮導與商業登山團的資訊，導致「人來了卻不知道怎麼去」的窘境，花大量公帑做半套的行徑令人搖頭嘆息，現在又改進了多少？從歷史來看，觀光局在1970年代亦有出資參與過台灣高山的步道與山屋建設，並非官員所宣稱的毫無關係。

針對去年（2021）的虎豹潭悲劇，觀光局前副局長更以「運動觀光」為切入點，直言：「以此為業的業者，將大海及山林水域視為無本的生財領域，看似與國際的生態、綠色及體驗型態接軌，但我們（觀光局）的實質執行卻是十分空洞及無能，無能力為消費者的生命財產損失給多安心安全的保障」。

事實上，以「百岳」為主軸的台灣山域觀光行為，早就將五花八門的登山行程化為網站上陳列的商品，背後也有成熟的登山產業支撐，這算不算是觀光？2015年即有學者研究台灣百岳的觀光活動，論文收錄在Mountaineering Tourism（譯：登山觀光）英文論文集裡面，這又算不算是觀光？技術上來說，觀光局是最接近山域商業行為管理的單位。與其推諉再三，不如承認這是一種國際上行之有年的觀光型態，如運動觀光（sports tourism）、生態觀光（ecotourism）或冒險觀光（adventure tourism），請不要再推卸責任。時下已屆2022，又是開放山林三周年，人民依然查不到任何具公信力的商業團資訊，荒謬至極。

為新形態的觀光活動打好基礎

細究觀光局為何如此貼近商業登山團，原因仍是業者的傳統經營方式與旅行業非常類似，甚至從登山社團主導的時代便有如此現象，例如代為規劃行程、安排交通食宿這兩部分，更何況近年登山市場需求漸趨多元，海外登山旅遊也擁有不小的客群，出現登山之外的旅遊元素在所難免，等於三不五時就會跨越觀光局設下的紅線；抑或是一條畫地自「線」？

定義模糊不明的情況下，不只是廣大人民與國際旅客權益的損失、自然環境的犧牲，更會讓優質業者遭到遊走灰色地帶的「偽自組團」和檢舉不休的旅行社兩面夾擊，陷入不知所措的窘境。另一方面，與地方社群關係密切的地方小旅行或「地方創生」，也亟需旅行業規範鬆綁方能獲得發展空間。依我之見，我們亟需一個能區分商業與非商業的中央法規，以契約方式建立業者與政府的正式關係（不同於被動的《消費者保護法》），並在《發展觀光條例》之中建立對應的丙種旅行社。

2017年，曾有立委提案修法成立「地域限定型」的丙種旅行社，但其重點在於解決旅行社門檻過高，導致難以實現「特定地區小旅行」的問題，最後也因傳統旅行業者聯合抗議而不了了之。就山域戶外活動而言，我們需要的是具有山野嚮導能力、風險控管能力、環境教育能力的新型態旅行業者，且設立資本門檻不宜過高，與前者多少有些共通之處，希望能透過進一步研究獲得整合。

此外，由於商業性的戶外活動應負環境保護、風險控管、宣導教育等重要責任，與一般旅行業的專業大異其趣，故現行旅行業者不應「就地合法」，人員與體制同樣需要經過考核才能承攬戶外行程，如取得體育署的山域嚮導證照。

自從傳統登山社團式微，自組與商業隊伍崛起後，低門檻的商業模式成為許多民眾親山的第一選擇。可嘆的是，業者並未承接登山社團的教育功能，帶領人民入山，卻沒教導如何善待台灣的自然環境，甚至仗著處於三不管地帶，肆意將經營成本外部化，或帶頭作出不良示範，扭曲了人民對登山與環境的認知與想像。有道是上梁不正下梁歪，以登山與環境教育而言，商業隊伍正是我們登山環境中的一根上梁，若不加以規範導正，就容易產生更多欠缺正確觀念的民眾，影響可謂相當深遠，不可不察。

最後，希望政府能向先進國家看齊，展現出應有的氣魄與決心。觀光的前提是安全，商業登山團更是在具備風險的自然場域執業，對人民與國際訪客的人身安全格外重要，遑論還有保護環境與教育的責任。然而現狀卻是最鄰近的觀光局抵死不認，到底為何他國能有的「常識治理」，在台灣就偏偏行不通呢？

如今民間已經確立商業登山該管的呼聲，剩下就看執政者能否展現出終結亂象的擔當。